Phân tích và bình luận thủ tục điều tra và công cụ chống lẩn tránh thuế của Hoa Kỳ và EU – Một số đề xuất bổ sung câu hỏi điều tra để hạn chế hành vi lẩn tránh thuế chống bán phá giá

I. Thực tiễn các vụ việc chống lẩn tránh thuế và một số thay đổi về chính sách chống lẩn tránh thuế tại Hoa Kỳ và EU

1. Các vụ việc do Hoa Kỳ tiến hành

Bộ Thương mại Hoa Kỳ (DOC) đã khởi xướng và ban hành kết luận cho nhiều vụ việc quan trọng, đặc biệt nhắm vào các sản phẩm thép, nhôm và năng lượng tái tạo:

- Bánh xe bằng thép (22,5-24,5 inch): Tháng 12/2025, Hoa Kỳ khởi xướng điều tra chống lẩn tránh thuế CBPG (CBPG) và chống trợ cấp (CTC) đối với sản phẩm này nhập khẩu từ Việt Nam, với nghi vấn sử dụng nguyên liệu từ Trung Quốc.

- Đồ dùng bằng nhôm dùng một lần (khay, chảo, hộp): Tháng 7/2025, Hoa Kỳ chính thức điều tra hàng nhập khẩu từ Việt Nam và Thái Lan do nghi ngờ sử dụng lá nhôm Trung Quốc để sản xuất nhằm lẩn tránh thuế hiện hành đối với Trung Quốc.

- Thép kháng ăn mòn (CORE): Tháng 4/2025, DOC ban hành kết luận sơ bộ khẳng định việc lẩn tránh thuế đối với sản phẩm từ nhiều quốc gia như Việt Nam, Australia, Brazil, Canada, Mexico, Hà Lan, Nam Phi, Đài Loan, Thổ Nhĩ Kỳ và UAE.

- Tế bào quang điện silicon tinh thể (Pin năng lượng mặt trời): Tháng 8/2025, Hoa Kỳ khởi xướng các cuộc điều tra mới đối với pin mặt trời từ Ấn Độ, Indonesia và Lào.

- Lưới thép hàn: Tháng 12/2025, ban hành đính chính về kết luận sơ bộ khẳng định hành vi lẩn tránh thuế đối với hàng từ Mexico. 

2. Các vụ việc Liên minh châu Âu (EU) tiến hành

EU đang triển khai mạnh mẽ các biện pháp PVTM mới và rà soát các lỗ hổng lẩn tránh thuế trong các lĩnh vực công nghiệp nặng và hóa chất:

- Ammonium nitrate: Ngày 11/12/2025, EU khởi xướng điều tra rà soát hành vi lẩn tránh đối với sản phẩm này.

- Dây hàn (Welding wire): Ngày 10/12/2025, EU bắt đầu điều tra chống lẩn tránh đối với mặt hàng dây hàn nhập khẩu.

- Xe điện chạy pin mới (New battery electric vehicles): Một cuộc điều tra rà soát (R847) đã được khởi xướng vào đầu tháng 12/2025 nhằm ngăn chặn các hình thức lẩn tránh thuế mới đối với xe điện.

- Robot cắt cỏ (Robot lawn mowers): Khởi xướng điều tra chống lẩn tránh vào tháng 11/2025.

- Nhựa PET: Trong năm 2025, EU đã tích cực điều tra CBPG và rà soát lẩn tránh đối với nhựa PET từ Việt Nam nhằm bảo vệ ngành sản xuất nội địa.

- Hợp kim Ferro (Mangan và Silicon): Sau cuộc điều tra từ cuối năm 2024, EU đã chính thức áp dụng các biện pháp tự vệ (safeguard) từ ngày 18/11/2025 để ngăn chặn dòng hàng nhập khẩu tăng đột biến gây hại cho ngành thép EU. 

- Sản phẩm khác: EU cũng đang mở rộng điều tra lẩn tránh sang các lĩnh vực nông nghiệp, hóa chất và hàng công nghiệp chế biến. 

3. Xu hướng và thay đổi chính sách năm 2025

- Mở rộng CBAM: Tháng 12/2025, Ủy ban Châu Âu (EC) đề xuất mở rộng Cơ chế Điều chỉnh biên giới Carbon (CBAM) sang các sản phẩm hạ nguồn và thắt chặt quy định chống lẩn tránh đối với các sản phẩm này.

- Thuế đối ứng của Hoa Kỳ: Dưới nhiệm kỳ mới của Tổng thống Donald Trump, Hoa Kỳ bắt đầu thực thi các biện pháp thuế đối ứng từ tháng 4/2025 đối với các quốc gia áp thuế lên hàng hóa Mỹ.

- Tăng cường giám sát: Các cơ quan chức năng liên tục cảnh báo doanh nghiệp về việc EU và Hoa Kỳ đang mở rộng điều tra sang cả các lĩnh vực nông nghiệp và hóa chất thay vì chỉ tập trung vào kim loại cơ bản như trước đây. 

II. Phân tích thủ tục điều tra và công cụ chống lẩn tránh thuế

Phần này đi sâu vào phân tích quy trình thủ tục của các cuộc điều tra CLTT và các công cụ pháp lý và thực thi khác để đối kháng lại hành vi lẩn tránh thông qua các quy định về phạm vi sản phẩm và đề xuất sửa đổi một số nội dung trong bảng câu hỏi điều tra CLTT CBPG ở phần III. Các đề xuất này được kỳ vọng có thể góp phần hỗ trợ thiết lập một khuôn khổ toàn diện cho cơ chế CLTT chủ động.

Sổ tay quy tắc CBPG của Hoa Kỳ, mặc dù không cung cấp hướng dẫn từng bước riêng biệt về cách tiến hành cuộc điều tra CLTT, nhưng chỉ đạo DOC)phải thực hiện các hành động cần thiết để “ngăn chặn hành vi lẩn tránh” các lệnh áp thuế CBPG khi kết luận điều tra khẳng định có sự tồn tại của hành vi lần tránh làm suy yếu hiệu quả của biện pháp CBPG. Ngoài ra, đó là nghĩa vụ của DOC được thiết lập bởi án lệ “thực thi luật ngăn chặn hành vi lẩn tránh lệnh áp thuế CBPG[1]”.

Cuộc điều tra CLTT ở Hoa Kỳ thường bắt đầu từ ý chí Bên yêu cầu và các bên ủng hộ đại diện cho ngành sản xuất nội địa cáo buộc việc nhập khẩu hàng hóa đang chịu lệnh áp dụng thuế CBPG, đã và đang có hành vi lẩn tránh làm suy yếu hiệu quả của lệnh thuế. Bên yêu cầu thường có một lượng thông tin nhất định và xác định rõ các nhà xuất khẩu cụ thể trong Hồ sơ yêu cầu, mặc dù việc này không cản trở việc họ đề nghị DOC áp dụng mở rộng điều tra CLTT với toàn bộ sản phẩm của một nước khác. Tuy nhiên, DOC phải đảm bảo rằng Hồ sơ yêu cầu tập hợp đầy đủ bằng chứng đáp ứng các tiêu chí theo luật định để có thể chính thức xác nhận đầy đủ hợp lệ, đồng thời chính thức khởi động một cuộc điều tra.

Việc đưa ra kết luận và mở rộng phạm vi đối với toàn bộ hàng hóa có xuất xứ từ nước ngoài là có cơ sở luận và tương đối khả thi, đặc biệt khi lượng cộng gộp từ các doanh nghiệp sản xuất, xuất khẩu nước ngoài chiếm thị phần đủ lớn trong tổng số hàng hóa nhập khẩu vào lãnh thổ Hoa Kỳ và chứng minh được việc giới hạn chỉ ở một số doanh nghiệp cụ thể có thể tiếp tục tạo ra động lực lẩn tránh thuế trong “tương lai gần”. Cần lưu ý rằng tương tự như việc điều tra “đe dọa gây ra thiệt hại đáng kể” trong điều tra thiệt hại, các lập luận dạng này “nên và cần thiết” được chứng minh một cách logic bằng số liệu và các mô hình toán, chứ không chỉ là “các phỏng đoán, dự đoán” có tính chất “mơ hồ” và “giả định”. Đây là một nghiệp “tương đối dễ chứng minh” và trở là một cơ sở lý luận khó có thể phản bác, hiện được sử dụng trong toàn bộ các vụ việc mở rộng ở phạm vi quốc gia đối với hàng hóa nhập khẩu bị điều tra lẩn tránh[2].

Đồng thời, để đảm bảo rằng các công ty “vô tội” không tham gia vào các hoạt động lẩn tránh, sẽ được đối xử công bằng, DOC xây dựng một “Cơ chế tự chứng nhận xuất xứ[3]” và cho phép hàng nhập khẩu không lẩn tránh lệnh CBPG có liên quan được vào Hoa Kỳ mà không phải chịu các yêu cầu đặt cọc bằng tiền mặt[4]. Sau đó, DOC sẽ ban hành các Bản câu hỏi về Lượng và Giá trị (Quantity & Value - Q&V) để thu thập thông tin, xem xét trọng số để quyết định xem xét, thẩm tra riêng lẻ từng các nhà sản xuất, xuất khẩu nước ngoài thuộc đối tượng điều tra

Bản câu hỏi Q&V trong điều tra chống CLTT là mẫu câu hỏi mà Cơ quan điều tra yêu cầu nhà sản xuất/xuất khẩu (NK/XK) nước ngoài cung cấp thông tin chi tiết về số lượng, giá trị, chi phí, và các giao dịch liên quan đến sản phẩm bị điều tra để xác định liệu có hành vi lẩn tránh thuế hay không, giúp làm rõ nguồn gốc, đặc tính sản phẩm, và mức độ ảnh hưởng đến ngành sản xuất trong nước. 

- Cụ thể, mục đích chính của Bản câu hỏi Q&V là nhằm:

+ Thu thập dữ liệu: Lấy thông tin định lượng (số lượng) và định tính (giá trị, chủng loại) về hàng hóa, giúp xác định chính xác sản phẩm bị lẩn tránh thuế.

+ Xác định hành vi lẩn tránh: Dùng số liệu về giá, chi phí sản xuất, thành phần, thị trường tiêu thụ để xem có sự thay đổi bất thường, gian lận xuất xứ, hay chuyển đổi mã HS (HS Code) để lẩn tránh thuế không.

+ Xác định thiệt hại: Đánh giá tác động của sản phẩm lẩn tránh đến ngành sản xuất trong nước, cơ sở tính toán thuế CBPG.

- Nội dung cơ bản trong bảng câu hỏi:

+ Thông tin chung: Tên công ty, địa chỉ, thông tin liên hệ.

+ Thông tin sản phẩm: Mô tả chi tiết sản phẩm, mã HS, thành phần, quy trình sản xuất.

+ Dữ liệu Lượng & Giá (Q&V):

++ Số lượng (Quantity): Sản lượng, lượng xuất khẩu, lượng tiêu thụ trong kỳ điều tra.

++ Giá trị (Value): Giá bán, giá xuất xưởng, giá thành, doanh thu, chi phí.

+ Thông tin sản xuất: Nguyên liệu đầu vào, nhà cung cấp, chi phí.

+ Thông tin giao dịch: Khách hàng, hợp đồng, điều khoản thanh toán, thị trường tiêu thụ.

+ Thông tin liên quan đến lẩn tránh: Các thay đổi về mã HS, quốc gia xuất khẩu, hoặc cấu hình sản phẩm được cho là để né thuế. 

Nếu xác đinh vụ việc điều tra phức tạp và có nhiều tình tiết có thể làm thay đổi cơ bản kết quả điều tra, DOC sẽ đưa ra Kết luận điều tra sơ bộ nhằm thử phản ứng của thị trường, các bên liên quan thông qua thu thập các ý kiến bổ sung bằng văn bản, trước khi tiến đến giai đoạn điều tra cuối cùng. Khi DOC đưa ra ban hành Kết luận điều tra sơ bộ khẳng định sự tồn tại của hành vi lẩn tránh theo luật định[5], DOC sẽ hướng dẫn cho Cơ quan Hải quan và Bảo vệ Biên giới Hoa Kỳ (CBP) tạm dừng thanh khoản nhập khẩu hàng hóa bị điều tra và yêu cầu nhà nhập khẩu đặt cọc tiền mặt đối với thuế ước tính trên hàng hóa. Ở giai đoạn này, DOC có thể ban hành các Bản câu hỏi bổ sung hoặc yêu cầu thêm thông tin từ bất kỳ bên nào để tiếp tục xác minh. Theo quy định tại Điều 19 CFR 351.309, DOC cần mời các bên liên quan đưa ra ý kiến bình luận đồng thời tiến hành các nghiệp vụ xác minh cần thiết.

Pháp luật WTO và tất cả thành viên đều có quy định về nghĩa vụ của các các bên liên quan: Đó là phải “hợp tác toàn diện” trong quá trình điều tra của CLTT. Nếu nhận thấy rằng “bên liên quan đã không hợp tác hoặc hợp tác không đầy đủ, cơ quan điều tra có thể sử dụng “chứng cứ sẵn có bất lợi” (“adverse fact available”) thông qua việc sử dụng bất kỳ dữ liệu sẵn có nào, dù rằng và có khả năng cao là sẽ gây bất lợi cho bên không hợp tác”. Suy luận bất lợi này có thể được mở rộng ngay từ cáo buộc của Bên yêu cầu – vốn không đủ điều kiện để kết luận – mà chỉ đủ điều kiện để tiến hành điều tra.

DOC phải đưa ra Kết luận điều tra cuối cùng trong vòng 300 ngày kể từ ngày khởi xướng. Tuy nhiên, như thực tiễn cho thấy, rất hiếm khi DOC thực sự tuân thủ thời hạn đó[6]. Tất cả các thông báo, bao gồm về việc khởi xướng điều tra CLTT, Kết luận điều tra và cuối cùng, được công bố trên Công báo Liên bang theo các điều khoản 781(c) của Đạo luật và Điều 19 CFR 351.225(i) và (j). Tuy nhiên, Kết luận điều tra cuối cùng của DOC không phải là “dấu chấm cho đoạn kết của câu chuyện”. Tất cả các quyết định CLTT đều thuộc đối tượng rà soát tư pháp[7] và có thể được kháng cáo lên Tòa án Thương mại quốc tế trong vòng 30 ngày kể từ ngày công bố công khai Kết luận điều tra cuối cùng, và sau đó lên Tòa án Phúc thẩm Liên bang trong vòng 60 ngày kể từ ngày Tòa án Thương mại quốc tế ban hành kết luận cuối cùng. Mục đích quy trình này để xác định xem có “mối liên hệ hợp lý giữa các sự kiện được tìm thấy và các lựa chọn đã đưa ra hay không”[8]. Điều đặc biệt trong hệ thống CBPG của Hoa Kỳ có thể điều tra CLTT để đối kháng lại hành vi lẩn tránh thuế, nhưng cũng có công cụ pháp lý để làm nhiệm vụ này như là điều tra về phạm vi (scope inquiry).

Trong pháp luật PVTM, đây là lĩnh vực mà thuật ngữ "phạm vi" (scope) được sử dụng phổ biến nhất để xác định đối tượng hàng hóa bị điều tra. DOC tiến hành xem xét liệu một sản phẩm cụ thể có nằm trong phạm vi của lệnh áp thuế chống bán phá giá đã ban hành hay không để ngăn chặn việc lẩn tránh thuế thông qua các thay đổi nhỏ về hình thức sản phẩm hoặc lắp ráp tại nước thứ ba. Trong quy định mới năm giai đoạn 2024-2025, Hoa Kỳ đã thắt chặt các quy định, cho phép điều tra các chương trình trợ cấp xuyên quốc gia và tăng cường các yêu cầu về cung cấp thông tin đối với doanh nghiệp nước ngoài. 

Sự khác biệt chính giữa một phán quyết về phạm vi và một cuộc điều tra CLTT là trong kết quả của cuộc điều tra về phạm vi, DOC xác định xem một sản phẩm có nằm trong phạm vi của một lệnh áp thuế CBPG hay không, trong khi một cuộc điều tra CLTT thường trả lời câu hỏi “liệu ​​một sản phẩm nằm ngoài phạm vi của lệnh áp thuế CBPG hiện hành có thể vẫn được đưa vào lệnh đó để ngăn chặn hành vi lẩn tránh thuế hay không?” Về mặt quy trình, cũng có một số điểm khác biệt giữa hai công cụ này. Do đó, không có quy định nào về việc cuộc điều tra phạm vi phải công bố thông báo khởi xướng (không giống như việc khởi xướng cuộc điều tra CLTT) trên Công báo Liên bang. Thay vào đó, DOC thông báo cho các bên liên quan bằng thư và chỉ công bố thông báo hàng quý về tình trạng của các cuộc điều tra phạm vi trên Công báo Liên bang. Thời hạn cho DOC đối với loại hình này ngắn hơn gần một nửa so với cuộc điều tra CLTT (120 ngày thay vì 200 ngày), nhưng điểm chung là các cuộc điều tra phạm vi cũng thường không được hoàn thành trong thời hạn. Sự khác biệt quan trọng nhất giữa các cuộc điều tra CLTT và điều tra phạm vi là Kết luận điều tra của một cuộc điều tra CLTT là cụ thể cho từng công ty (ngoại trừ một số trường hợp, chẳng hạn như Nến sáp dầu mỏ từ Trung Quốc[9], trong khi các quyết định về phạm vi sản phẩm luôn có tính bao phủ toàn cầu.

Đặc điểm này của các quyết định về phạm vi đảm bảo tính chất “dự báo” của các quyết định của DOC bằng cách cung cấp một tiền lệ tương tự. Ví dụ, trong vụ Mid Continent Nail Corp v United States, phán quyết về phạm vi được xác định là “một hướng dẫn mạch lạc và nhất quán cho các bên bị điều chỉnh”, vì nó “cho phép tham chiếu đến các quyết định về phạm vi trước đó về cùng một vấn đề chung khi giải thích phạm vi của lệnh áp thuế CBPG”. Thực tiễn điều tra phạm vi là một công cụ có khả năng góp phần ngăn chặn các hành vi lẩn tránh thuế. Do đó, nó có thể được các quốc gia khác học hỏi và áp dụng như một phần của pháp luật về CBPG.

Thực thi của EU liên quan đến các bước thủ tục điều tra CLTT có nhiều khía cạnh tương tự như Hoa Kỳ. Theo đó, một cuộc điều tra CLTT ở EU bắt đầu bằng việc EC khởi xướng điều tra với tư cách là Cơ quan điều tra hoặc theo yêu cầu của Bên yêu cầu hoặc Quốc gia thành viên “trên cơ sở bằng chứng đầy đủ cáo buộc lẩn tránh lệnh áp thuế CBPG đang có hiệu lực[10].

Trong trường hợp EC xét thấy có đủ cơ sở luật định, EC sẽ khởi xướng một cuộc điều tra CLTT và yêu cầu “việc nhập khẩu các sản phẩm đang được điều tra phải đăng ký”[11] để đảm bảo rằng nếu cuộc điều tra dẫn đến kết luận khẳng định về hành vi lẩn tránh thuế, thì “thuế CBPG thích hợp có thể được áp dụng kể từ ngày đăng ký nhập khẩu”. Tuy nhiên, EC quy định một thủ tục miễn trừ theo đó, khi doanh nghiệp nộp Đơn xin miễn trừ, trong đó có bằng chứng thuyết phục và có căn cứ về việc không tham gia vào bất kỳ hoạt động lẩn tránh thuế nào bị cáo buộc, thì có thể tự bảo vệ mình khỏi việc thanh toán các khoản thuế tương ứng[12]. Có thể thấy phần nào sự tương đồng giữa thực tiễn này và các thủ tục tự chứng nhận xuất xứ được áp dụng tại Hoa Kỳ.

Để thu thập thông tin cần thiết cho một cuộc điều tra, EC sẽ gửi Bản câu hỏi cho các bên bị cáo buộc lẩn tránh thuế. Điều 18 của Quy định cho phép EC đưa ra kết luận của mình dựa trên các thông tin sẵn có. Điều này có thể xảy ra khi EC phát hiện ra thông tin sai lệch hoặc gây hiểu nhầm được cung cấp trong quá trình điều tra. Đặc điểm khác biệt của các cuộc điều tra CLTT ở EU là quyền được yêu cầu sự can thiệp của Cán bộ điều trần trong quá trình điều tra. Ví dụ, người này có thể tổ chức các phiên điều trần và làm trung gian hòa giải giữa các bên và EC “[để đảm bảo rằng các quyền bào chữa của các bên liên quan được thực hiện đầy đủ]”[13].

Giai đoạn tiếp theo của một cuộc điều tra CLTT là việc các công ty liên quan nộp Bản trả lời câu hỏi đúng hạn, cũng như Đơn yêu cầu được miễn trừ khỏi biện pháp kèm theo các bằng chứng chứng minh sự “vô tội”. Tiếp theo đó là các chuyến thăm thẩm tra tại chỗ của EC đến trụ sở của các công ty liên quan và các phiên điều trần sau đó.

Tất cả các bên liên quan đều được EC thông báo về các diễn biến quan trọng có khả năng dẫn đến việc mở rộng thuế hoặc chấm dứt cuộc điều tra mà không mở rộng thuế. Nếu thuế được mở rộng, nó sẽ áp dụng cho toàn bộ quốc gia, ngoại trừ các bên được miễn trừ. Kết quả này là hệ quả của việc EC kết luận rằng có lý do chính đáng và biện giải kinh tế hợp lý cho các hoạt động bị cáo buộc cấu thành hành vi lẩn tránh lệnh áp thuế CBPG. Ví dụ, trong trường hợp ống và đường ống liền mạch bằng thép không gỉ từ Ấn Độ, EC đã xác định rằng “mô hình thương mại của các công ty chiếm phần lớn xuất khẩu sang Liên minh châu Âu không thay đổi kể từ khi áp thuế… các công ty này đã có lợi nhuận trước khi bắt đầu cuộc điều tra ban đầu và vẫn có lợi nhuận cho đến và bao gồm cả kỳ báo cáo… và hầu hết các công ty đã được trang bị các tài sản cố định cần thiết trước khi bắt đầu cuộc điều tra ban đầu”. Bất kể kết quả điều tra như thế nào, EC chỉ đạo các Cơ quan Hải quan ngừng đăng ký nhập khẩu hàng hóa thuộc diện điều tra nếu việc đăng ký đó đã được áp dụng.

Thông thường, các cuộc điều tra CLTT phải được kết thúc trong vòng 9 tháng[14] và phải được công bố trên Công báo của EU.

Ngoài công cụ điều tra CLTT, còn có hai thủ tục khác ở EU có cùng mục đích đảm bảo hiệu lực hiệu quả của biện pháp thuế CBPG, là điều tra xuất xứ và điều tra chống hấp thụ thuế (anti-absorption). Điều tra xuất xứ được áp dụng trong trường hợp có các hoạt động lắp ráp ở các nước thứ ba. Những cuộc điều tra như liên quan tới việc cơ quan có thẩm quyền của EU áp dụng các quy tắc xuất xứ không ưu đãi. Mục đích chính của một cuộc điều tra xuất xứ là tìm câu trả lời cho câu hỏi quốc gia nào có thể được coi là quốc gia xuất xứ của hàng hóa, nếu việc sản xuất hàng hóa đó có được thực hiện tại nhiều hơn một quốc gia hoặc vùng lãnh thổ? Hướng dẫn về cách trả lời câu hỏi này có thể được tìm thấy trong Điều 60.2 của Bộ luật Hải quan Liên minh (UCC), theo đó hàng hóa đó sẽ được coi là có xuất xứ “ở quốc gia nơi chúng trải qua quá trình chế biến hoặc gia công cuối cùng đáng kể, có biện giải kinh tế, tại nơi được trang bị công cụ phù hợp cho mục đích đó, dẫn đến việc có thể sản xuất ra được một sản phẩm mới hoặc đại diện (có đủ giá trị gia tăng) cho một giai đoạn sản xuất quan trọng”.

Hiện chưa có phương pháp luận hay định nghĩa nào được thừa nhận rộng rãi để xác định các khái niệm “đáng kể” và “biện giải hợp lý về mặt kinh tế”. Tuy nhiên, một số sự rõ ràng đã được đưa ra bởi Quy định 2015/2446 của EU. Theo đó, Điều 34 của Quy định liệt kê danh sách các hoạt động tối thiểu, không được coi là đáng kể và/hoặc biện giải hợp lý về mặt kinh tế, nhằm mục đích xác nhận nguồn gốc xuất xứ cho một mặt hàng cụ thể. Ví dụ, các hoạt động đóng gói đơn giản, dán nhãn, các hoạt động đơn giản bao gồm việc loại bỏ bụi, các hoạt động lắp ráp đơn giản các bộ phận của sản phẩm để tạo thành một sản phẩm hoàn chỉnh… Các hoạt động lắp ráp đơn giản trở thành một trong những loại hình phổ biến nhất để lẩn tránh thuế. Cần đặt ra và trả lời câu hỏi liệu “quy trình bị điều tra có thể được coi là hoạt động lắp ráp đơn giản?” hay “thực sự có thể xác nhận nguồn gốc xuất xứ cho hàng hóa hay không?”.

Trong vụ Brother International[15], người ta đã viện dẫn Công ước Kyoto để đánh giá mức độ mà các hoạt động lắp ráp có thể cấu thành quy trình hoặc hoạt động quan trọng. Tuy nhiên, do thiếu các tiêu chí rõ ràng, Tòa án Công lý Châu Âu  đã đưa ra hai định nghĩa về “các hoạt động lắp ráp đơn giản” và “quy trình hoặc hoạt động quan trọng”. Theo đó, “các hoạt động lắp ráp đơn giản” được xác định là “các hoạt động không yêu cầu nhân viên cụ thể có trình độ chuyên môn đặc biệt hoặc công cụ tinh vi hoặc nhà máy được trang bị đặc biệt cho mục đích lắp ráp. Các hoạt động như vậy không thể được coi là góp phần vào các đặc tính hoặc thuộc tính thiết yếu của hàng hóa”. Về những gì có thể được coi là cấu thành một “quy trình hoặc hoạt động quan trọng”, Tòa án cho rằng “một hoạt động lắp ráp có thể được coi là mang lại nguồn gốc khi nó thể hiện, từ quan điểm kỹ thuật và có tính đến định nghĩa của hàng hóa được đề cập, giai đoạn sản xuất quyết định trong đó việc sử dụng các bộ phận cấu thành trở nên xác định và hàng hóa được đề cập có những đặc tính cụ thể của chúng”. Tuy nhiên, Tòa án không dừng lại ở đó và tuyên bố rằng “tiêu chí công nghệ” không nhất thiết phải mang tính quyết định và “sự chuyển đổi đáng kể” cũng có thể được đánh giá từ góc độ giá trị gia tăng. Theo quan điểm của Tòa án, để đáp ứng tiêu chí “giá trị gia tăng”, việc lắp ráp phải làm “tăng đáng kể giá trị thương mại” của hàng hóa ở giai đoạn xuất xưởng”.

Do đó, để ngăn chặn “chuyển đổi nguồn gốc xuất xứ”, để đảm bảo hàng hóa được hưởng ưu đãi thông qua các hoạt động tối thiểu, Điều 33 quy định rằng “bất kỳ hoạt động chế biến hoặc gia công nào được thực hiện ở một quốc gia hoặc lãnh thổ khác sẽ được coi là không biện giải hợp lý về mặt kinh tế nếu các bằng chứng hiện có cho thấy mục đích của hoạt động đó là để lẩn tránh áp dụng các biện pháp được đề cập trong Điều 59 của Bộ luật”. Tòa án đã giải thích điều khoản này và áp dụng nó vào các trường hợp cụ thể liên quan đến hành vi lẩn tránh lệnh áp thuế CBPG bằng cách kết luận rằng “trong trường hợp việc chuyển giao lắp ráp trùng với thời điểm các quy tắc bị lẩn tránh có hiệu lực, thương nhân liên quan phải chứng minh rằng có những lý do hợp lý để thực hiện các hoạt động lắp ráp tại quốc gia xuất khẩu hàng hóa, ngoài hành vi lẩn tránh hậu quả của các biện pháp đang được áp dụng”. Trong bối cảnh lẩn tránh, Các quy tắc diễn giải chung(GRI) của HS, như quy tắc 2(a)186 cũng cung cấp hướng dẫn về cách các hoạt động lắp ráp đơn giản có thể được thực hiện để chuyển đổi sản phẩm tương ứng. Tuy nhiên, trong trường hợp các bộ phận của sản phẩm được nhập khẩu trong các lô hàng riêng biệt, việc viện dẫn điều khoản này là không khả thi.

Phương án cuối cùng khi lệnh áp thuế CBPG liên quan không được tuân thủ là khởi xướng điều tra chống hấp thụ thuế. Điều 12 (1) xác định hành vi hấp thụ là: sau giai đoạn điều tra ban đầu và trước hoặc sau khi áp biện pháp, giá xuất khẩu đã giảm hoặc không có sự thay đổi, hoặc sự thay đổi là không đủ trong giá bán lại hoặc giá bán sau đó của sản phẩm nhập khẩu tại EU. Quy định này liên quan đến tình hình khi các nhà xuất khẩu trực tiếp hoặc gián tiếp chịu thuế CBPG ban đầu, do đó, giảm giá xuất khẩu hoặc dẫn tới việc không có sự thay đổi (tăng giá bán lại) hoặc tăng giá không đủ. Hành vi này do các nhà xuất khẩu thực hiện và được gọi là hành vi hấp thụ thuế - theo nghĩa đen là hấp thụ toàn bộ thuế áp dụng. Theo đó, nhà xuất khẩu có xu hướng giảm giá xuất khẩu mà đáng lẽ phải tăng giá sau khi bị áp thuế CBPG bằng cách ‘hấp thụ’ (absorb) khoản thuế đó. Biên độ phá giá, mà được tính là sự chênh lệch giữa giá xuất khẩu và trị giá thông thường của sản phẩm, do đó đã gia tăng. Do mục đích của thuế CBPG (được tính toán dựa trên biên độ phá giá) là để giá xuất khẩu tăng thông qua việc áp thuế, do đó làm giảm hoặc loại bỏ biên độ phá giá, hành vi này đã khiến cho thuế CBPG trở nên vô hiệu. Kết quả là, EU quy định có thể áp một khoản thuế CBPG để bù lại khoản thuế đáng nhẽ nhà nhập khẩu phải trả nhưng trên thực tế lại không phải trả do nhà xuất khẩu đã hạ giá bán. Do đó, biên độ phá giá có thể được tính toán lại để áp thuế CBPG bổ sung. Hiểu được sự phức tạp của các khía cạnh nội dung và thủ tục của các cuộc điều tra chống hấp thụ cung cấp cái nhìn sâu sắc về các yếu tố cốt lõi mà các cơ quan có thẩm quyền đang xem xét trong quá trình tố tụng chống hấp thụ. Các vấn đề pháp luật và thực tế có liên quan được điều tra trong các cuộc điều tra chống hấp thụ có thể trở thành một phần của cuộc điều tra CBPG ban đầu và trở thành một bước tiến tới việc ngăn chặn hành vi lẩn tránh thuế ở giai đoạn sớm nhất có thể.

III. Đề xuất sửa đổi, bổ sung Bản câu hỏi điều tra chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá

Trên cơ sở những phân tích và lập luận ở phần II, nghiên cứu đề xuất rằng định dạng của các bảng câu hỏi CLTT hiện nay có thể được sửa đổi nhằm phát hiện ý định và/hoặc khả năng của các nhà xuất khẩu nhằm lẩn tránh thuế CBPG. Để đạt được mục tiêu này, nghiên cứu cho rằng các sửa đổi liên quan đến các mẫu câu hỏi hiện có thể trở thành một công cụ mạnh mẽ để giảm thiểu hành vi lẩn tránh. Nội dung chính tập trung vào quy trình sản xuất, “hàng hóa được sửa đổi nhỏ”, “hàng hóa được phát triển sau” và các “dấu hiệu cảnh báo” hành vi lẩn tránh. Các câu hỏi được thiết kế như các mẫu và công cụ hướng dẫn cho các cơ quan điều tra, nhà xuất khẩu, nhà sản xuất và các ngành công nghiệp trong nước nhằm đảm bảo tính minh bạch, nhất quán và hiệu quả trong việc thực thi CBPG.

- Bản chất và giá trị gia tăng của quy trình sản xuất: tập trung vào việc thu thập thông tin chi tiết về bản chất của quy trình sản xuất và giá trị gia tăng ở mỗi giai đoạn sản xuất hàng hóa thuộc diện điều tra. Mục tiêu cốt lõi là cho phép Cơ quan điều tra đánh giá xem các hoạt động sản xuất mà các nhà xuất khẩu hoặc nhà sản xuất khai báo có đáng kể, chân thực và có ý nghĩa kinh tế hay không. Bản câu hỏi cần yêu cầu các công ty phải lập biểu đồ sản xuất chi tiết bao gồm tất cả các giai đoạn sản xuất, chẳng hạn như sản xuất, chế biến, lắp ráp và hoàn thiện bán thành phẩm. Đối với mỗi giai đoạn, công ty làm rõ: Sản xuất được thực hiện nội bộ hay thuê ngoài; nhà thầu phụ là công ty có liên kết hay không liên kết; các nguyên liệu đầu vào chính được sử dụng và sản phẩm đầu ra được sản xuất, tổng chi phí sản xuất, giá trị gia tăng ở mỗi giai đoạn, tỷ lệ giá trị gia tăng so với tổng giá trị. Các thông tin này giúp Cơ quan điều tra xác định xem một công ty có đang tham gia vào hoạt động chế biến nhỏ chỉ để tránh thuế CBPG hay đang thực hiện các hoạt động sản xuất hợp pháp.

Ngoài ra, Bản câu hỏi cần hướng dẫn bổ sung làm rõ cách báo cáo sự khác biệt về đầu vào hoặc đầu ra cho các thị trường khác nhau, cách phân loại các giai đoạn sản xuất là chính hay phụ dựa trên độ phức tạp. Điều quan trọng là Bản câu hỏi phải bao quát được tất cả các loại hàng hóa thuộc đối tượng điều tra được bán trong suốt thời kỳ điều tra, kể cả hàng xuất khẩu sang các thị trường khác nếu cơ cấu chi phí khác nhau. Tính nhất quán giữa các phần câu hỏi trong Bảng câu hỏi cần được nhấn mạnh để tránh mâu thuẫn hoặc trình bày sai lệch.

- Hàng hóa được sửa đổi nhỏ và hàng hóa được phát triển sau đề cập đến rủi ro các nhà xuất khẩu có thể sửa đổi nhẹ sản phẩm để lẩn tránh các biện pháp CBPG. Phụ lục này được chia thành hai phần chính:

(i) Hàng hóa được sửa đổi nhỏ: Các doanh nghiệp liên quan bao gồm cả trong nước và nước ngoài được yêu cầu liệt kê tất cả các sửa đổi nhỏ đã biết đối với hàng hóa thuộc đối tượng điều tra. Những sửa đổi này có thể liên quan đến thay đổi về thành phần hóa học, cấu trúc vật lý, đặc tính kỹ thuật hoặc mục đích sử dụng thương mại. Đối với mỗi thay đổi nhỏ thì phải giải thích được: Liệu sản phẩm có nhắm đến cùng một nhu cầu cuối cùng hay không? Liệu những thay đổi có ảnh hưởng đến chất lượng hoặc giá cả hay không? Liệu nhận thức của người tiêu dùng có thay đổi hay không? Cơ sở lý luận biện giải kinh tế cho việc thay đổi nhỏ là gì? Nhà sản xuất có sở hữu phương tiện, công cụ đảm bảo cho việc sản xuất hay không? Mục đích là để xác định liệu những thay đổi đó có thực sự mang tính đột phá hay chỉ là những thay đổi mang tính hình thức nhằm lẩn tránh thuế CBPG.

(ii) Hàng hóa phát triển sau đề cập đến các sản phẩm mới được phát triển sau khi bắt đầu cuộc điều tra CBPG. Cơ quan điều tra tìm kiếm thông tin về việc các nhà xuất khẩu có giới thiệu các thiết kế mới, cập nhật danh mục sản phẩm hoặc thay đổi phạm vi sản phẩm của họ để lẩn tránh các biện pháp hiện hành hay không.

- “Dấu hiệu cảnh báo” hành vi lẩn tránh. Định nghĩa “dấu hiệu cảnh báo” là các mô hình hoặc hoạt động đáng ngờ cho thấy khả năng lẩn tránh thuế. Nó cũng nêu rõ “các hành động cảnh báo” bao gồm việc xác định, phát hiện, ứng phó và cập nhật định kỳ các chỉ số. Cơ quan điều tra đánh giá các yếu tố rủi ro như bản chất của sản phẩm, các trường hợp lẩn tránh thuế trước đó, các hoạt động đáng ngờ và những thay đổi sau khi bắt đầu điều tra. Các phương pháp phát hiện bao gồm giám sát giao dịch, xác minh tài liệu, kiểm tra mục đích sử dụng cuối cùng và hợp tác với các cơ quan hải quan và thực thi pháp luật. Các biện pháp ứng phó bao gồm việc cho phép từ việc kiểm soát các giao dịch rủi ro thấp đến việc từ chối cho phép, đóng băng nghĩa vụ trong quá trình xác minh…

Nhìn chung, việc thay đổi Bản câu hỏi phụ thuộc cả vào mô hình cấu trúc Cơ quan điều tra và Cơ quan Hải quan ở từng quốc gia, qua đó cùng nhau nâng cao độ tin cậy, tính nhất quán và hiệu quả của các chế độ hợp tác, bảo vệ sản xuất trong nước đồng thời duy trì các hoạt động thương mại quốc tế công bằng.