Các công ty năng lượng mặt trời phản đối kết luận của Bộ Thương mại Hoa Kỳ trong vụ việc điều tra chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với tế bào và tấm pin quang điện làm từ silicon tinh thể

Những biến động của thị trường tiếp tục ảnh hưởng đến các nhà sản xuất, xuất khẩu và nhập khẩu tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời, khi các nhà sản xuất trong và ngoài Hoa Kỳ đưa các phản đối của họ ra tòa án.

Vào cuối năm 2023, Auxin Solar – một nhà sản xuất năng lượng mặt trời của Hoa Kỳ và Concept Clean Energy (CCE) – một công ty thiết kế cấu trúc năng lượng mặt trời, đã nộp đơn kiện lên Tòa án Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (CIT) để kháng nghị lại kết luận cuối cùng của Bộ Thương mại Hoa Kỳ (DOC) trong vụ việc điều tra chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp (AD/CVD) đối với tế bào và tấm pin quang điện làm từ silicon tinh thể (CSPV).

Đồng thời, Công ty TNHH Công nghệ và Khoa học Trina Solar Việt Nam (Trina) cũng phản đối kết luận của DOC trong vụ việc điều tra chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp này. Trina cho rằng DOC đã không xem xét đúng mức sự hình thành mối nối dương/âm (p/n) khi kết luận cho rằng việc lắp ráp và hoàn thành các tế bào và tấm CSPV tại Việt Nam là nhỏ hoặc không đáng kể. Ngoài ra, Trina cũng nhấn mạnh trong đơn yêu cầu đưa ra phán quyết tại CIT rằng, DOC không thể gia hạn kết luận của mình dựa trên những dữ liệu sẵn có bất lợi của một bị đơn bắt buộc lên phạm vi toàn quốc, gây ảnh hưởng đến các công ty có hợp tác điều tra như Trina, trong khi DOC không đưa ra được bất kỳ kết luận cụ thể nào đối với công ty.

Nguồn gốc vụ việc

Lệnh áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đã được áp dụng đối với tế bào và tấm CPSV có xuất xứ từ Trung Quốc từ năm 2012. Trong khoảng 10 năm sau khi các thuế này được áp dụng, các công ty đã điều chỉnh hoạt động sản xuất của mình, chuyển một phần lớn quy trình sản xuất sang Đông Nam Á. Vào tháng 2 năm 2022, công ty Auxin Solar có trụ sở tại California đã nộp đơn khiếu nại cáo buộc các nhà sản xuất năng lượng mặt trời Trung Quốc đang lẩn tránh lệnh áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với tế bào và tấm CSPV bằng cách sản xuất một phần các tấm pin mặt trời tại các nhà máy ở Cam-pu-chia, Ma-lai-xi-a, Thái Lan và Việt Nam. Vào thời điểm các cuộc điều tra lẩn tránh thuế được khởi xướng, nguồn cung từ các quốc gia này vào Hoa Kỳ chiếm khoảng 80% khiến thị trường bị chững lại do những bất ổn.

Tổng thống Hoa Kỳ Joseph Biden đã ban hành Sắc lệnh 10414 vào ngày 06  tháng 6 năm 2022, tuyên bố tình trạng khẩn cấp theo Điều 19 USC 1318(a) đối với công suất phát điện của Hoa Kỳ và tuyên bố rằng cần có hành động nhanh chóng để đảm bảo cung cấp đủ số lượng tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời nhằm đáp ứng nhu cầu phát điện của Hoa Kỳ. DOC đã ban hành phán quyết chính thức để thực thi Sắc lệnh, trong đó bao gồm việc miễn trừ cho các lô tế bào và tấm CSPV từ các quốc gia bị điều tra đã được nhập khẩu hoặc đưa ra khỏi kho trước ngày 06 tháng 6 năm 2024 để tiêu thụ tại Hoa Kỳ.

DOC đã ban hành kết luận cuối cùng trong vụ việc điều tra lẩn tránh vào ngày 18 tháng 8 năm 2023. DOC cho rằng đã có hành vi lẩn tránh thuế trên quy mô toàn quốc tại cả bốn quốc gia bị điều tra (bao gồm Cam-pu-chia, Ma-lai-xi-a, Thái Lan và Việt Nam). Kết luận này tiếp tục duy trì quy trình xác nhận của DOC, trong đó phạm vi rộng nhất trong các xác nhận đó là xác nhận “Nhập khẩu có thể áp dụng miễn trừ”, về cơ bản cho phép nhập khẩu tế bào và pin năng lượng mặt trời mà không bị áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp cho đến ngày 6 tháng 6 năm 2024 theo lệnh tạm hoãn được thiết lập theo Sắc lệnh số 10414 của Tổng thống. Tất cả các nhà sản xuất và xuất khẩu, bao gồm cả cả những nhà sản xuất và xuất khẩu DOC đã kết luận dựa trên thông tin bất lợi sẵn có, đều hưởng lợi từ xác nhận “Nhập khẩu có thể áp dụng miễn trừ”.

DOC cũng đưa ra yêu cầu rằng các sản phẩm tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời được hưởng lợi từ việc miễn trừ thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp phải được đưa vào sử dụng (được định nghĩa là “sử dụng” hoặc “lắp đặt”) tại Hoa Kỳ trong vòng 180 ngày kể từ thời điểm kết thúc thời hạn miễn trừ, theo đó các mặt hàng này phải được đưa vào sử dụng tại Hoa Kỳ vào hoặc trước ngày 3 tháng 12 năm 2024. Cơ quan Hải quan và Bảo vệ biên giới Hoa Kỳ (CBP) hiện đang tiến hành xác định việc tuân thủ các xác nhận “Nhập khẩu có thể áp dụng miễn trừ” thông qua việc gửi bảng câu hỏi với yêu cầu cụ thể về thông tin và tài liệu chứng minh việc đưa vào sử dụng trước ngày quy định. Các động thái khác ảnh hưởng đến sản xuất trong nước và hàng hóa nhập khẩu bao gồm việc khởi xướng các vụ việc điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với tế bào và tấm pin quang điện mặt trời CSPV từ các nước Đông Nam Á.

Khiếu nại của công ty Auxin Solar tại Tòa án Thương mại Quốc tế (CIT)

Vào cuối năm 2023, công ty Auxin Solar và CCE đã đệ đơn khiếu nại đối với DOC và CBP lên Tòa án Thương mại quốc tế (CIT), cáo buộc chính phủ đã không thu tất cả các khoản phí và nợ dựa trên các kết luận khẳng định về lệnh áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời nhập khẩu từ Đông Nam Á. Các công ty này khẳng định họ có cơ sở do mỗi bên đều đang chịu ảnh hưởng bất lợi bởi các hành động của cơ quan chính phủ. Đối với công ty Auxin Solar, công ty cho rằng họ không thể sản xuất các tấm pin cạnh tranh với hàng nhập khẩu. Đối với công ty CEE, công ty cho rằng họ không thể sản xuất các cấu trúc năng lượng mặt trời đáp ứng yêu cầu sản xuất trong nước nếu các nhà nhập khẩu nội địa bị cản trở. Một số nhà nhập khẩu tế bào và tấm CSPV từ bên ngoài Hoa Kỳ đã tham gia vụ kiện với tư cách là bên có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, với lo ngại rằng họ có thể phải chịu trách nhiệm về các khoản thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đã bị đình chỉ theo lệnh tạm hoãn.

Khiếu nại của Auxin Solar

Khiếu nại của công ty Auxin không tập trung vào việc áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với hàng nhập khẩu từ các nước Đông Nam Á, mà về việc DOC đã không chỉ đạo CBP về việc tạm dừng quyết toán thuế nhập khẩu và yêu cầu nộp tiền đặt cọc đối với hàng nhập khẩu trong thời gian tạm ngừng theo Sắc lệnh số 10414 của Tổng thống. Các bên khẳng định rằng giai đoạn này được Auxin Solar và CCE gọi là “Quy định chính thức về miễn thuế đối với pin năng lượng mặt trời” của DOC, đã dẫn đến “một thị trường tế bào và pin CSPV thiếu kiểm soát, thể hiện rõ bởi sự gia tăng mạnh mẽ và liên tục của làn sóng nhập khẩu giá rẻ từ Ma-lai-xi-a, Thái Lan, Việt Nam và Cam-pu-chia, vốn được sản xuất từ các thành phần có nguồn gốc từ Trung Quốc.”

Đơn khiếu nại lập luận rằng DOC có nghĩa vụ pháp lý chỉ đạo CBP về việc tạm ngừng quyết toán thuế nhập khẩu và yêu cầu nộp tiền đặt cọc cho các khoản thuế ước tính đối với từng lô hàng nhập khẩu sau khi có kết luận khẳng định về việc áp dụng thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp. Thay vào đó, DOC đã ban hành các quy định mới để tuân thủ thời gian tạm hoãn áp dụng theo Sắc lệnh 10414 của Tổng thống mặc dù điều này không phải là yêu cầu về mặt thực tiễn hay pháp lý. Công ty Auxin và CCE cáo buộc rằng với việc thực hiện các hành động này, DOC và CBP đã tước đi quyền được bảo vệ của họ trước các mặt hàng nhập khẩu được trợ cấp và bán phá giá.

Công ty Auxin Solar khiếu nại ba nội dung trong kết luận cuối cùng của DOC đối với vụ việc điều tra lẩn tránh thuế mà nếu thành công có thể mở rộng đáng kể phạm vi hàng hóa bị ảnh hưởng. Thứ nhất, công ty Auxin Solar cho rằng định nghĩa của DOC về “hàng hóa bị điều tra” là không hợp lý, không có cơ sở và không phù hợp với các quy định hiện hành. Mối quan ngại này xuất phát từ tiêu chí “tấm wafer cộng ba” của DOC trong việc xác định tấm pin năng lượng mặt trời nào được coi là “hàng hóa bị điều tra”.

Thứ hai, công ty Auxin Solar khiếu nại hệ thống xác nhận của DOC cho phép loại trừ một số hàng hóa do sản xuất bằng “nguyên liệu không lẩn tránh thuế”. Những xác nhận này áp dụng cho các sản phẩm đáp ứng tiêu chí “tấm wafer cộng ba” cũng như tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời được sản xuất từ nguyên liệu có xuất xứ không phải từ Trung Quốc.

Thứ ba, công ty Auxin Solar lập luận rằng phân tích của DOC về các yếu tố pháp lý liên quan đến hoạt động sản xuất không đáng kể là không có cơ sở và mâu thuẫn với các thực tiễn trước đây của DOC. Nếu thành công với các lập luận của mình, Auxin Solar có thể làm thay đổi định nghĩa về hàng hóa điều tra, phá vỡ chế độ xác nhận và thách thức việc áp dụng đối với một số đối tượng cụ thể.

Kiến nghị bác bỏ của bị đơn

Vào tháng 01 năm 2024, Chính phủ Hoa Kỳ đã đệ đơn yêu cầu bác bỏ vụ kiện do thiếu thẩm quyền xét xử, lập luận rằng việc công ty Auxin Solar và CCE dựa vào Điều 1581(i) tại Chương 28 Bộ luật hoa Kỳ về thẩm quyền Tòa án Thương mại Quốc tế (CIT) là không đúng, thay vào đó phải dựa theo Điều 1581(c), cho phép khiếu nại đối với các kết luận cuối cùng của DOC trong vụ việc điều tra lẩn tránh thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp.

CIT đã từ chối yêu cầu bác bỏ vụ kiện của Chính phủ với lý do kháng cáo của Auxin Solar hoàn toàn nằm trong phạm vi thẩm quyền còn lại của Tòa án, do Auxin Solar không khiếu nại kết luận cuối cùng của DOC trong vụ việc điều tra lẩn tránh thuế, thay vào đó là khiếu nại Quy định đình chỉ thuế của DOC trong việc thực hiện lệnh tạm hoãn của Tổng thống, và rộng hơn là liên quan đến việc “quản lý và thực thi” các quyết định lẩn tránh thuế của DOC.

Tòa án đã so sánh khiếu nại của Auxin Solar với một số vụ việc khác khi hướng dẫn của DOC không thống nhất với kết luận cuối cùng của vụ việc. Trong những vụ việc đó, CIT đã ra lệnh quyết toán lại thuế các lô hàng nhập khẩu khi các hướng dẫn của DOC đối với CBP được xác định là không phù hợp. Nếu điều tương tự xảy ra trong vụ việc lần này, việc quyết toán lại thuế có thể dẫn đến việc áp thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với tất cả các lô hàng đã được nhập khẩu trong thời gian tạm hoãn, bất kể việc đã nộp xác nhận “Nhập khẩu có thể áp dụng miễn trừ” và việc đã được đưa vào sử dụng trước ngày quy định.

Thỏa thuận chung giữa các bên

Khả năng quyết toán lại thuế nhập khẩu được coi là một biện pháp khắc phục được nhấn mạnh thêm trong thỏa thuận chung của các bên rằng CIT có quyền yêu cầu chính phủ Hoa Kỳ quyết toán lại thuế nhập khẩu các lô hàng mà việc quyết toán chưa bị đình chỉ và tiền đặt cọc chưa được thu theo lệnh tạm hoãn. Mặc dù không có hiệu lực ngay, nhưng điều này cho thấy thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp có thể được áp dụng đối với các lô hàng thuộc lệnh tạm hoãn nếu Auxin Solar thắng kiện.

Bản kiến nghị phán quyết dựa trên hồ sơ hành chính

Gần đây nhất, vào ngày 22 tháng 7, Auxin Solar và CCE đã đệ đơn kiến nghị phán quyết dựa trên hồ sơ hành chính, lập luận rằng việc thực thi lệnh tạm hoãn đã vi phạm Điều1318(a) Bộ luật Liên bang (Mục 318(a)), mục này không cho phép nhập khẩu miễn thuế sản phẩm tế bào và tấm CSPV do các sản phẩm này không được nhập khẩu để sử dụng trong công tác cứu trợ khẩn cấp. Bản kiến nghị này trích dẫn quyết định mang tính bước ngoặt gần đây của Tòa án Tối cao trong vụ việc Loper Bright kiện Raimondo, lật ngược nguyên tắc Chervon xác nhận rằng việc diễn giải luật của DOC không thể được cho qua.

Nguyên đơn lập luận rằng Mục 318 (a) cho phép miễn thuế đối với năm loại hàng hóa: thực phẩm, quần áo, các vật tư y tế, phẫu thuật và các vật tư khác được sử dụng trong công tác cứu trợ khẩn cấp – không loại nào trong số đó được “hiểu một cách thông thường” là bao gồm hàng hóa nhập khẩu được sử dụng để sản xuất điện từ năng lượng mặt trời.

Ngay cả khi các sản phẩm CSPV được coi là những loại vật tư này, nguyên đơn lập luận rằng DOC cho phép các sản phẩm đó được miễn thuế một cách bất hợp pháp, do các hàng hóa này được nhập khẩu trước khi tình trạng khẩn cấp được tuyên bố và vì việc sử dụng hàng hóa từ các nhà nhập khẩu cũng không làm giảm bớt tình trạng khẩn cấp. Nguyên đơn yêu cầu tòa án hủy bỏ hoàn toàn lệnh tạm hoãn và yêu cầu quyết toán lại thuế nhập khẩu đối với bất kỳ lô hàng nào được nhập khẩu miễn thuế theo lệnh tạm hoãn.

Khiếu nại của Trina Solar tại Tòa án Thương mại Quốc tế (CIT)

Từ một góc độ khác, các nhà sản xuất bên ngoài Hoa Kỳ cũng không thừa nhận kết luận của DOC. Trina đã đệ đơn kháng cáo vào ngày 25 tháng 6 phản đối kết luận xác định phạm vi của DOC mở rộng lệnh áp thuế đối với các sản phẩm của Việt Nam được sản xuất từ các tấm wafer có xuất xứ từ Trung Quốc. Trina cho rằng kết luận này đã bỏ qua một bước quan trọng trong quy trình sản xuất pin năng lượng mặt trời – việc hình thành mối nối p/n diễn ra tại Việt Nam.

Trina khẳng định rằng “việc hình thành liên kết p/n từ lâu đã được coi là bước chuyển đổi quan trọng trong quá trình sản xuất một tế bào pin năng lượng mặt trời”, và ngành công nghiệp năng lượng mặt trời đã dựa vào điều này trong hơn một thập kỷ để “hướng dẫn các quyết định đầu tư và phát triển quan trọng”. Bản tóm tắt cho biết việc DOC bỏ qua việc hình thành liên kết p/n đã dẫn đến quyết định sai lầm rằng quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện các tế bào và mô-đun CSPV tại Việt Nam là nhỏ hoặc không đáng kể. Nếu xem xét đến việc hình thành liên kết p/n trong đánh giá tổng thể của DOC về quá trình sản xuất sẽ “buộc phải có kết luận phủ định về việc lẩn tránh thuế”.

Trina cũng phản đối kết luận của DOC về hành vi lẩn tránh thuế trên phạm vi toàn quốc tại Việt Nam chỉ căn cứ trên một đơn vị không hợp tác, bất kể đã có sự hợp tác của nhiền bên khác, bao gồm cả các bị đơn bắt buộc khác. Hậu quả của kết luận này là các đơn vị đã hợp tác nhưng không được thẩm tra, như Trina bị ảnh hưởng bất lợi bởi kết luận khẳng định của DOC về hành vi lẩn tránh thuế.

Chính phủ Hoa Kỳ dự kiến sẽ có văn bản lập luận phản biện vào ngày 21 tháng 10 năm 2024.

Dự đoán tương lai

Mặc dù các nhà sản xuất của Hoa Kỳ vẫn đang tiếp tục tăng sản lượng và năng lực nội địa, ngành công nghiệp này vẫn phụ thuộc rất nhiều vào các tấm pin năng lượng mặt trời nhập khẩu để đáp ứng nhu cầu lắp đặt tại Hoa Kỳ. Nếu tòa án ra phán quyết có lợi cho nguyên đơn trong vụ kiện Auxin Solar, các nhà nhập khẩu có thể phải chịu khoản thuế đáng kể đối với các lô hàng mà họ dự kiến được miễn trừ. Đáng chú ý, điều này chỉ áp dụng đối với các lô hàng đã có xác nhận “Nhập khẩu có thể áp dụng miễn trừ”. Trong kết luận cuối cùng, DOC đã cho phép việc áp dụng các hình thức xác nhận khác để được miễn thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp, bao gồm xác nhận các thành phần nguyên liệu không có xuất xứ Trung Quốc. Các nhà nhập khẩu cần đảm bảo rằng tất cả các xác nhận liên quan đã được chuẩn bị và nộp kèm với các lô hàng của họ để tránh phải nộp thuế trong trường hợp việc nhập khẩu miễn thuế theo lệnh tạm hoãn bị coi là không đúng quy định.

Đến này, tình trạng của nhóm sản phẩm tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời nhập khẩu cũng như các chi phí mà nhà nhập khẩu phải chịu vẫn chưa được xác định rõ ràng. Trong bối cảnh đồng thời diễn ra các vụ kiện liên quan đến kết luận về chống lẩn tránh thuế, vụ việc điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp đối với các sản phẩm tế bào và tấm CSPV nhập khẩu từ các quốc gia Đông Nam Á, đề xuất của Cơ quan Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) về việc tăng thuế theo Điều 301 đối với các sản phẩm có xuất xứ từ Trung Quốc trong các lĩnh vực chiến lược bao gồm cả tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời lên 50% trong ba năm tới, và việc loại bỏ miễn trừ đối với tấm pin năng lượng mặt trời hai mặt trong chính sách thuế theo Điều 201, các nhà nhập khẩu pin năng lượng mặt trời đang phải đối mặt với một loạt hạn chế đang và sẽ xảy ra ảnh hưởng đến các đề xuất về nguồn cung và định giá đối với các dự án đang diễn ra cũng như  việc hoạch định các kế hoạch ngắn hạn và dài hạn.

Việc các bên liên quan phải hiểu rõ về phân bố rủi ro và trách nhiệm khi nhập khẩu hàng hóa, các nghĩa vụ đi kèm như hoàn thành và nộp các xác nhận liên quan, nộp thuế nhập khẩu ngày càng trở nên quan trọng hơn. Các bên cũng đang tham gia vào các cuộc thảo luận chi tiết hơn về chuỗi cung ứng hạ nguồn cho tế bào và tấm pin năng lượng mặt trời, nhằm đảm bảo việc có thể xác nhận được các thành phần nguyên liệu không có xuất xứ Trung Quốc cũng như hiểu rõ hơn về các kết quả dự kiến từ các vụ việc điều tra chống bán phá giá và chống trợ cấp và các vụ kiện đang diễn ra.