Địa vị kinh tế phi thị trường của Trung Quốc

Hiệp định về Chống bán phá giá (ADA) của Tổ chức thương mại thế giới (WTO) yêu cầu các nước thành viên phải sử dụng các dữ liệu về chi phí và giá cả đã được xác minh của chính doanh nghiệp bị điều tra để tính toán biên độ phá giá và mức thuế chống bán phá giá của doanh nghiệp đó. Tuy nhiên, trong một số trường hợp cụ thể, Hiệp định ADA cũng cho phép các nước thành viên sử dụng các phương pháp khác, trong đó có việc sử dụng dữ liệu thay thế về chi phí và giá cả từ một nước thứ ba. Một số quốc gia, đặc biệt là Hoa Kỳ, đã sử dụng phương pháp thay thế này nếu xác định doanh nghiệp bị điều tra đến từ một quốc gia có nền kinh tế phi thị trường. Hoa Kỳ thường xuyên áp dụng phương pháp này trong các vụ việc điều tra chống bán phá giá đối với hàng hóa nhập khẩu từ Trung Quốc, dẫn đến mức thuế chống bán phá giá đối với các doanh nghiệp Trung Quốc thường cao hơn hơn so với các doanh nghiệp bị điều tra được xem là đến từ một quốc gia có nền kinh tế thị trường. Để các nghị sỹ quốc hội và các ủy ban của Quốc hội Hoa Kỳ  hiểu rõ hơn về vấn đề này, Vụ Khảo cứu Quốc hội Hoa Kỳ đã chuẩn bị một báo cáo cung cấp thông tin về địa vị kinh tế phi thị trường của Trung Quốc. Dưới đây là những nội dung chính của báo cáo.

Vào năm 2001 khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO), Trung Quốc đã đồng ý cho phép các thành viên WTO khác tiếp tục sử dụng phương pháp thay thế (quốc gia thay thế) để đánh giá các chi phí và giá cả đối với các sản phẩm bị áp dụng biện pháp chống bán phá giá. Điều này xảy ra vì các thành viên WTO khác cho rằng sự can thiệp của chính phủ gây ra những lệch lạc trong nền kinh tế Trung Quốc, khiến việc sử dụng giá cả và chi phí tại Trung Quốc để xác định biên độ bán phá giá trong nhiều trường hợp là không thực tế. Trung Quốc cho rằng ngôn ngữ trong nghị định thư gia nhập WTO yêu cầu tất cả các thành viên WTO, bao gồm cả Hoa Kỳ, quốc gia đã phân loại Trung Quốc là nền kinh tế phi thị trường trong các vụ kiện phòng vệ thương mại kể từ năm 1981, chấm dứt việc sử dụng phương pháp thay thế trước ngày 11 tháng 12 năm 2016. Hoa Kỳ và các thành viên WTO khác lập luận rằng ngôn ngữ trong văn kiện đó không tự động bắt buộc họ phải mở rộng quy chế kinh tế thị trường cho Trung Quốc. Ngày 12 tháng 12 năm 2016, Trung Quốc đã tiến hành khiếu nại Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu theo cơ chế giải quyết tranh chấp của WTO vì không cấp quy chế kinh tế thị trường cho Trung Quốc.

Cơ chế kinh tế phi thị trường và bán phá giá

Các biện pháp chống bán phá giá của Hoa Kỳ cung cấp cho các công ty và người lao động Hoa Kỳ một cơ chế để giảm thiểu những tác động có hại tiềm ẩn của việc các công ty nước ngoài cố gắng bán sản phẩm ở Hoa Kỳ với giá thấp hơn mức giá hợp lý. Điều này thường có nghĩa là công ty nước ngoài bán sản phẩm ở Hoa Kỳ với mức giá thấp hơn giá bán sản phẩm đó ở thị trường nội địa của họ. Nếu Bộ Thương mại Hoa Kỳ xác định rằng việc bán phá giá đã xảy ra và Ủy ban Thương mại Quốc tế Hoa Kỳ (USITC) thấy rằng việc bán phá giá đó đã gây ra hoặc đe dọa gây ra “thiệt hại hữu hình” (chẳng hạn như làm giảm lợi nhuận hoặc giảm thị phần) cho một ngành sản xuất của Hoa Kỳ, thì Bộ Thương mại sẽ ban hành lệnh áp đặt thuế bổ sung đối với hàng nhập khẩu nhằm mục tiêu bù đắp các tác động làm lệch lạc thị trường của việc bán phá giá. Trung Quốc là mục tiêu lớn nhất của các lệnh áp thuế chống bán phá giá của Hoa Kỳ.

Kể từ năm 2007, Bộ Thương mại Hoa Kỳ cũng đã áp dụng các biện pháp thuế chống trợ cấp đối với các nền kinh tế phi thị trường để chống lại các khoản trợ cấp dành cho các nhà xuất khẩu của họ. Bộ Thương mại thường khởi xướng đồng thời các cuộc điều tra bán phá giá và chống trợ cấp đối với cùng một loại sản phẩm của các doanh nghiệp Trung Quốc hoặc các quốc gia khác và ban hành các lệnh áp thuế chống bán phá giá và thuế đối kháng riêng biệt.

Theo luật của Hoa Kỳ, một nền kinh tế phi thị trường có thể là bất kỳ quốc gia nước ngoài nào mà Bộ Thương mại Hoa Kỳ cho là không “hoạt động theo các nguyên tắc thị trường về cơ cấu chi phí hoặc giá cả, khiến cho việc bán hàng hóa ở quốc gia đó không phản ánh giá trị hợp lý của hàng hóa”. Vấn đề xem xét nền kinh tế phi thị trường rất quan trọng vì việc sử dụng một quốc gia thay thế để xây dựng “giá trị thông thường” của sản phẩm trong một cuộc điều tra chống bán phá giá được nhiều nhà phân tích cho rằng thường dẫn đến việc áp dụng mức thuế chống bán phá giá cao hơn mức sẽ xảy ra nếu sử dụng dữ liệu giá cả và chi phí của chính nhà sản xuất/xuất khẩu bị điều tra. Trong các trường hợp điều tra chống bán phá giá đối với các nền kinh tế phi thị trường, Bộ Thương mại giả định rằng không tồn tại cơ chế thị trường để tính giá và chi phí cho các sản phẩm bị điều tra chống bán phá giá và áp dụng mức thuế chống bán phá giá toàn quốc đối với tất cả hàng nhập khẩu ngoại trừ những công ty có thể chứng minh rằng họ đang hoạt động mà không có sự kiểm soát của chính phủ cả trên thực tế và về mặt luật pháp (họ có thể nhận được mức thuế chống bán phá giá riêng). Đối với mức thuế chống bán phá giá toàn quốc, Bộ Thương mại sẽ xác định nền kinh tế thị trường nào gần nhất với nền kinh tế phi thị trường đang xem xét về trình độ phát triển, dựa trên các đánh giá của Ngân hàng Thế giới về tổng thu nhập quốc dân trên cơ sở ngang giá sức mua. Trong trường hợp của Trung Quốc, Bộ Thương mại trong các vụ kiện chống bán phá giá gần đây, đã xác định các nền kinh tế thị trường bao gồm Bulgaria, Ecuador, Romania, Nam Phi, Thái Lan và Mexico đáp ứng tiêu chí này. Từ danh sách đó, Bộ Thương mại xác định quốc gia có sản xuất sản phẩm tương tự với sản phẩm bị điều tra được sản xuất tại nền kinh tế phi thị trường. Sau đó, Bộ Thương mại sẽ lấy dữ liệu về giá cả và chi phí tại quốc gia thay thế và so sánh chúng với giá hàng hóa do nền kinh tế phi thị trường xuất khẩu sang Hoa Kỳ để xác định biên độ bán phá giá và thuế chống bán phá giá tương ứng sẽ được áp dụng nếu các điều kiện về thiệt hại hữu hình cũng được thỏa mãn.

Làm thế nào Trung Quốc có thể được xem là nền kinh tế thị trường theo luật của Hoa Kỳ?

Hiện tại, có 11 quốc gia được Bộ Thương mại xem là nền kinh tế thị trường, bao gồm Belarus, Georgia, Kyrgyzstan, Trung Quốc, Armenia, Azerbaijan, Moldova, Tajikistan, Uzbekistan, Việt Nam và Turkmenistan. Một số quốc gia đã được Bộ Thương mại thay đổi đánh giá từ nền kinh tế phi thị trường thành nền kinh tế thị trường trong những năm qua bao gồm Ba Lan (1993), Nga (2002) và Ukraine (2006). Để một nền kinh tế phi thị trường được xem là là một nền kinh tế thị trường, chính phủ của quốc gia đó phải đưa ra yêu cầu xem xét chính thức hoặc ủng hộ ý kiến của bị đơn trong cuộc điều tra chống bán phá giá của Hoa Kỳ cho rằng quốc gia đó có nền kinh tế thị trường. Bộ Thương mại phải điều tra yêu cầu này và xem xét sáu yếu tố chính: (1) mức độ chuyển đổi tiền tệ của nước đó sang tiền tệ của nước khác; (2) mức độ mà mức lương ở nước đó được xác định thông qua thương lượng tự do giữa người lao động và cấp quản lý; (3) mức độ mà các công ty nước ngoài khác được phép liên doanh hoặc đầu tư ở nước đó; (4) mức độ sở hữu hoặc kiểm soát của chính phủ đối với tư liệu sản xuất; (5) mức độ kiểm soát của chính phủ đối với việc phân bổ nguồn lực cũng như các quyết định về giá cả và sản lượng của doanh nghiệp; và (6) các yếu tố khác mà cơ quan quản lý cho là phù hợp. Ngoài ra, Bộ Thương mại có thể xác định rằng một số ngành nhất định đang hoạt động trong điều kiện thị trường trong khi tiếp tục áp dụng phương pháp đánh giá nền kinh tế phi thị trường cho các ngành khác. Lần cuối cùng Bộ Thương mại tiến hành đánh giá tình trạng của nền kinh tế Trung Quốc là vào tháng 10 năm 2017. Bộ Thương mại kết luận rằng Trung Quốc vẫn là một nền kinh tế phi thị trường vì “vai trò của nhà nước trong nền kinh tế và mối quan hệ của nhà nước với thị trường và khu vực tư nhân dẫn đến những lệch lạc cơ bản trong nền kinh tế Trung Quốc”. Bộ Thương mại xác định rằng họ vẫn không thể dựa vào giá cả và chi phí tại Trung Quốc để phân tích hành vi bán phá giá. Tuy nhiên, một số người cho rằng tiêu chí để xác định nền kinh tế thị trường của Hoa Kỳ quá rộng và không đưa ra hướng dẫn về cách cân nhắc từng yếu tố.

Lệnh áp thuế chống bán phá giá của Hoa Kỳ đối với các sản phẩm Trung Quốc và các nền kinh tế thị trường

Bảng dưới đây cung cấp ví dụ về 10 vụ việc chống bán phá giá từ năm 2010 đến tháng 6 năm 2016 trong đó các lệnh áp thuế chống phá giá được ban hành đối với các sản phẩm của Trung Quốc và một hoặc một số nền kinh tế thị trường. Trong sáu vụ việc, một số nhà xuất khẩu Trung Quốc đã có thể chứng minh rằng họ hoạt động theo các điều kiện thị trường và có được các mức thuế chống bán phá giá riêng biệt, và trong mọi trường hợp, các mức thuế này đều thấp hơn mức thuế chống bán phá giá toàn quốc. Trong một vụ việc, thuế chống bán phá giá đối với sản phẩm của một doanh nghiệp tại một quốc gia có nền kinh tế thị trường cao hơn thuế chống bán phá giá toàn quốc áp dụng đối với các doanh nghiệp Trung Quốc. Trong cả 10 vụ việc được liệt kê, thuế chống trợ cấp cũng được áp dụng đối với các sản phẩm của Trung Quốc với mức thuế dao động từ 2% đến 256%.

Những ý kiến ​​trái ngược nhau về vấn đề kinh tế phi thị trường

Chính phủ Trung Quốc và một số nhà phân tích cho rằng Nghị định thư gia nhập năm 2001 của Trung Quốc có nội dung (Mục 15(a)(ii)) yêu cầu các thành viên WTO chấm dứt việc sử dụng các phương pháp kinh tế phi thị trường để tính toán biên độ chống bán phá giá đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc sau 15 năm (tức là ngày 11 tháng 12 năm 2016). Trong chuyến thăm cấp nhà nước tới Hoa Kỳ vào tháng 8 năm 2015, Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đã kêu gọi Hoa Kỳ công nhận Trung Quốc là nền kinh tế thị trường. Vào tháng 12 năm 2015, một quan chức Bộ Ngoại giao Trung Quốc tuyên bố rằng việc tiếp tục sử dụng phương pháp xác định nền kinh tế phi thị trường sau tháng 12 năm 2016 có nghĩa là đối xử với các công ty Trung Quốc “một cách không công bằng, bất công, vô lý và phân biệt đối xử”. Trung Quốc là mục tiêu lớn nhất của các cuộc điều tra chống bán phá giá toàn cầu giữa các thành viên WTO và do đó, việc được công nhận là nền kinh tế thị trường từ các đối tác thương mại là ưu tiên hàng đầu của Trung Quốc.

Một số nhà phân tích cho rằng nội dung của Mục 15 trong Nghị định thư gia nhập WTO của Trung Quốc có tính chất mơ hồ. Một số khác lập luận rằng ngay cả sau khi Mục 15(a)(ii) hết hạn, các thành viên WTO vẫn có thể tiếp tục coi Trung Quốc là nền kinh tế phi thị trường cho đến khi Trung Quốc có thể chứng minh theo luật của mỗi quốc gia rằng họ đủ điều kiện trở thành nền kinh tế thị trường. Ngoài ra, Mục 9 của Nghị định thư thể hiện rằng Trung Quốc cam kết (với một số ngoại lệ nhất định) “cho phép giá cả hàng hóa và dịch vụ được giao dịch trong mọi lĩnh vực được xác định bởi thị trường”, khẳng định rằng vì Trung Quốc đã không tuân thủ điều khoản này nên WTO các thành viên có thể sẽ tiếp tục coi Trung Quốc là một nền kinh tế phi thị trường.

Chính sách của Hoa Kỳ về vấn đề này có phần chưa rõ ràng. Tại phiên điều trần quốc hội vào tháng 2 năm 2000, Đại diện Thương mại Hoa Kỳ (USTR) khi đó là bà Charlene Barshefsky đã phát biểu rằng thỏa thuận song phương với Trung Quốc về việc gia nhập WTO sẽ cho phép Hoa Kỳ duy trì khả năng sử dụng phương pháp xác định nền kinh tế phi thị trường hiện có của mình khi áp dụng các quy định trong luật chống bán phá giá của Hoa Kỳ “trong 15 năm sau ngày Trung Quốc gia nhập WTO”. Tại phiên điều trần trước Quốc hội Hoa Kỳ để được phê chuẩn bổ nhiệm vào vị trí Đại diện USTR vào tháng 6 năm 2017, ông Robert Lighthizer đã phát biểu rằng một phán quyết của WTO chống lại việc Hoa Kỳ xác định Trung Quốc là nền kinh tế phi thị trường sẽ là “một cơn đại hồng thủy đối với WTO”.

Mối quan tâm của các bên liên quan

Một số nhóm tại Hoa Kỳ ủng hộ việc công nhận Trung Quốc là nền kinh tế thị trường  nhằm tránh làm phức tạp quan hệ thương mại với Trung Quốc và/hoặc sử dụng vấn đề này làm đòn bẩy với Trung Quốc trong các vấn đề thương mại khác nhau. Một số khác ủng hộ Trung Quốc là nền kinh tế thị trường vì họ thấy phương pháp xác định nền kinh tế phi thị trường trong các vụ việc điều tra chống bán phá giá có tác động tiêu cực đến các công ty nhập khẩu và người tiêu dùng Hoa Kỳ. Ngược lại, một số nhóm phản đối việc công nhận Trung Quốc là nền kinh tế thị trường, cho rằng điều đó sẽ làm giảm khả năng của Hoa Kỳ trong việc  ngăn chặn các hành vi bán phá giá của Trung Quốc một cách hiệu quả, đặc biệt là vào thời điểm nhiều ngành công nghiệp của Trung Quốc (như thép) đang phải đứng trước tình trạng dư thừa công suất đáng kể và có thể tràn ngập thị trường toàn cầu với mức giá sản phẩm thấp, gây tổn hại cho các công ty và người lao động Hoa Kỳ.

Vào ngày 30 tháng 9 năm 2018, Canada đã cùng với Hoa Kỳ và Mexico đạt được thỏa thuận về Hiệp định Hoa Kỳ-Mexico-Canada (USMCA). Điều 32.10 của USMCA yêu cầu một bên tham gia thỏa thuận phải thông báo cho các bên khác nếu bên đó có ý định ký kết một hiệp định thương mại tự do (FTA) với một nền kinh tế phi thị trường. Nếu bên thứ nhất ký kết FTA với nền kinh tế phi thị trường thì hai bên còn lại có thể rút khỏi USMCA và hình thành FTA song phương.

-----------------

Các nội dung trên được chuyển tải từ báo cáo của Vụ Khảo cứu Quốc hội Hoa Kỳ nhằm mục đích cung cấp thông tin và các góc nhìn khác nhau đối với vấn đề kinh tế thị trường của Trung Quốc. Các nội dung này không thể hiện quan điểm hay ý kiến của Cục Phòng vệ thương mại đối với vấn đề kinh tế thị trường.