Quy định về điều tra Chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá, chống trợ cấp của Liên minh Châu Âu (EU)

Quy định về chống lẩn tránh thuế đầu tiên của EU được ban hành năm 1987 để chống lại việc Nhật Bản thành lập các nhà máy lắp ráp (screwdriver) tại EU. Năm 1990, một ban hội thẩm GATT đã kết luận rằng các quy định này là không phù hợp với GATT và EU đã ngừng sử dụng quy định này.

Sau đó, EU đã sửa đổi quy định của mình, hiện nay, EU có quy định riêng về chống lẩn tránh thuế CBPG/CTC tại 2 văn bản pháp luật khác nhau, bao gồm: Điều 13 của Luật chống bán phá giá của EU (Quy định 2016/1036) của Nghị viện Châu Âu và Hội đồng Châu Âu ngày 8 tháng 6 năm 2016 về “Bảo vệ trước hàng hóa bán phá giá từ các nước không phải thành viên của Liên minh Châu Âu” và Điều 23 của Luật Chống trợ cấp của EU (Quy định 2016/1037) của Nghị viện Châu Âu và Hội đồng Châu Âu ngày 8 tháng 6 năm 2016 về “Bảo vệ trước hàng hóa trợ cấp từ các nước không phải thành viên của Liên minh Châu Âu” là cơ sở các quy định nội luật của EU về chống lẩn tránh thuế CBPG, CTC.

Về cơ bản, các quy định về chống lẩn tránh thuế trong hai văn bản nói trên là giống nhau (định nghĩa lẩn tránh thuế, các điều kiện quan trọng chứng minh tồn tại hành vi lẩn tránh thuế, quy trình thủ tục liên quan đến việc khởi xướng và tiến hành điều tra, thời hạn điều tra, điều kiện loại trừ áp thuế cho những công ty không lẩn tránh, thủ tục áp thuế…), chỉ có hai điểm khác là:

(i) hành vi lẩn tránh thuế CTC (Điều 23 của Luật chống trợ cấp EU) không bao gồm hoạt động lắp ráp như trong hành vi lẩn tránh thuế CBPG quy định tại Điều 13 (2) của Luật chống bán phá giá; và

(ii) điều kiện để kết luận lẩn tránh thuế CBPG là phải xác định được bằng chứng của việc bán phá giá liên quan đến trị giá thông thường được xác định đối với sản phẩm tương tự bị điều tra trước đó, trong khi để xác định hành vi lẩn tránh thuế CTC, cần chứng minh rằng sản phẩm lẩn tránh thuế được hưởng lợi ích từ các loại trợ cấp có thể đối kháng.

- Quy định về chống lẩn tránh thuế CBPG: EU đưa ra hai định nghĩa về lẩn tránh thuế. Một định nghĩa về hình thức lẩn tránh thuế truyền thống (tức là lẩn tránh bằng hoạt động lắp ráp), và một định nghĩa chung về các hình thức lẩn tránh thuế khác. Mỗi định nghĩa đưa ra nhiều điều kiện cần xác định để có thể áp dụng biện pháp chống lẩn tránh thuế. Khái quát như sau:

1. Thuế CBPG có thể được mở rộng đối với: (i) sản phẩm tương tự (dù có thay đổi nhỏ hay không) nhập khẩu từ nước thứ 3 hoặc (ii) sản phẩm tương tự thay đổi nhỏ hoặc linh kiện nhập khẩu từ nước bị áp thuế CBPG hoặc (iii) với hàng nhập khẩu của công ty được hưởng thuế suất riêng rẽ của nước bị áp thuế (không vượt quá mức thuế cao nhất), khi xảy ra hành vi lẩn tránh thuế, nghĩa là:

(a) có sự thay đổi về xu hướng thương mại giữa nước thứ 3 với EU hoặc giữa các công ty riêng rẽ ở nước bị áp thuế với EU xuất phát từ một hoạt động, quá trình hay công việc không liên quan đến các yếu tố kinh tế mà là do áp dụng thuế; trong đó hoạt động, quá trình hay công việc bao gồm: sự thay đổi nhỏ của sản phẩm liên quan để khiến sản phẩm thuộc mã hải quan không bị áp thuế (với điều kiện việc thay đổi này không làm thay đổi các đặc điểm cơ bản), việc chuyển tải sản phẩm bị áp thuế qua nước thứ 3, việc nhà sản xuất/xuất khẩu thay đổi mô hình và kênh bán hàng ở nước bị áp thuế để xuất khẩu sản phẩm của mình sang EU thông qua các nhà sản xuất được hưởng mức thuế riêng rẽ thấp hơn, việc lắp ráp linh kiện tại EU hoặc tại nước thứ 3.

(b) tồn tại bằng chứng về thiệt hại hoặc việc tác động của biện pháp đang bị suy giảm liên quan đến giá/lượng của sản phẩm tương tự và;

(c) có bằng chứng về phá giá liên quan đến trị giá thông thường đã xây dựng từ trước đối với sản phẩm tương tự.

1. Hoạt động lắp ráp trong EU hoặc từ nước thứ 3 có thể bị xem xét là lẩn tránh thuế (chỉ đối với điều tra lẩn tránh thuế chống bán phá giá) trong trường hợp:

1. Hoạt động lắp ráp được bắt đầu hoặc gia tăng đáng kể từ khi, hoặc ngay trước khi khởi xướng điều tra phá giá và các bộ phận liên quan là nhập khẩu từ nước đang bị áp dụng biện pháp; và
2. Các bộ phận/linh kiện cấu thành 60% hoặc hơn tổng trị giá bộ phận của sản phẩm lắp ráp, ngoại trừ trường hợp trị giá gia tăng của các bộ phận trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện cao hơn 25% chi phí sản xuất và
3. Tác động của biện pháp đang bị suy giảm liên quan đến giá/lượng của sản phẩm tương tự được lắp ráp và có bằng chứng về phá giá liên quan đến giá trị thông thường đã xây dựng từ trước đối với sản phẩm tương tự.

- Quy định về điều tra vụ việc chống lẩn tránh thuế chống trợ cấp:

Thuế chống trợ cấp có thể được mở rộng đối với: (i) sản phẩm tương tự nhập khẩu từ nước thứ 3, dù sản phẩm đó được sửa đổi nhỏ hay không; hoặc (ii) sản phẩm được sửa đổi nhỏ/linh kiện nhập khẩu từ nước đang bị áp dụng biện pháp hoặc (iii) với hàng nhập khẩu của công ty được hưởng thuế suất riêng rẽ của nước bị áp thuế (không vượt quá mức thuế cao nhất), khi xảy ra hành vi lẩn tránh thuế CTC, nghĩa là:

(a) có sự thay đổi về xu hướng thương mại giữa nước thứ 3 với EU hoặc giữa các công ty riêng rẽ ở nước bị áp thuế với EU xuất phát từ một hoạt động, quá trình hay công việc không liên quan đến các yếu tố kinh tế mà là do áp dụng thuế xuất phát từ một hoạt động, quá trình hay công việc không liên quan đến các yếu tố kinh tế mà là do áp dụng thuế; trong đó hoạt động, quá trình hay công việc bao gồm: sự thay đổi nhỏ của sản phẩm liên quan để khiến sản phẩm thuộc mã hải quan không bị áp thuế (với điều kiện việc thay đổi này không làm thay đổi các đặc điểm cơ bản), việc chuyển tải sản phẩm bị áp thuế qua nước thứ 3, việc nhà sản xuất/xuất khẩu thay đổi mô hình và kênh bán hàng ở nước bị áp thuế để xuất khẩu sản phẩm của mình sang EU thông qua các nhà sản xuất được hưởng mức thuế riêng rẽ thấp hơn;

và

(b) tồn tại bằng chứng về thiệt hại hoặc việc tác động của biện pháp đang bị suy giảm liên quan đến giá/lượng của sản phẩm tương tự và;

(c) sản phẩm tương tự hoặc linh kiện nhập khẩu này vẫn đang được hưởng lợi từ hành vi trợ cấp của chính phủ.

Do quy định về chống lẩn tránh thuế chống bán phá giá và chống trợ cấp về cơ bản là giống nhau nên nội dung phân tích dưới đây sẽ tập trung vào quy định về chống bán phá giá. Quy định về chống trợ cấp sẽ được hiểu là tương tự.

Hoạt động lẩn tránh thuế truyền thống (lắp ráp tại EU hoặc nước thứ 3) (Điều 13(2) Quy định 1036) (chỉ áp dụng với lẩn tránh thuế CBPG)

 

Trong quy định về lẩn tránh thuế trước đây của EU, chỉ có các hoạt động lắp ráp được tiến hành trong lãnh thổ EU mới bị điều tra. Tuy nhiên quy định mới của EU đã mở rộng hơn, cho phép điều tra các hoạt động lắp ráp tại nước thứ 3 do EU cho rằng nếu không có quy định này, các nhà sản xuất sẽ có xu hướng mở nhà máy ở các nước thứ 3 thay vì tại EU khiến EU không thu hút được đầu tư, công ăn việc làm (quy định này chỉ áp với điều tra chống lẩn tránh thuế CBPG không có quy định tương ứng tại điều tra chống lẩn tránh thuế CTC).

Một thay đổi khác trong luật chống lẩn tránh thuế mới của EU, đó là không cần phải xác định mối liên hệ giữa nhà lắp ráp và nhà sản xuất các sản phẩm bị áp thuế CBPG. Tuy nhiên, trên thực tế, đa số các vụ việc có thể vẫn có liên quan tới chi nhánh của các công ty bị áp dụng biện pháp CBPG ban đầu.[1]

Khi cả 5 điều kiện sau đây được đáp ứng, một hoạt động lắp ráp tại EU hoặc một nước thứ ba sẽ bị coi là lẩn tránh biện pháp CBPG đang còn hiệu lực:

(i) Hoạt động lắp ráp được bắt đầu hoặc gia tăng đáng kể từ khi, hoặc ngay trước khi có lệnh khởi xướng điều tra CBPG ban đầu và các bộ phận liên quan từ nước đang bị áp dụng biện pháp.

Điều kiện này được quy định tại Điều 13(2) Quy định EC 2016/1036. Trước hết, phải hiểu cụm từ “khởi xướng điều tra CBPG”. Theo thực tiễn điều tra của EU, thuật ngữ “khởi xướng” trong điều kiện này có liên quan tới ngày thông báo khởi xướng điều tra của vụ việc điều tra CBPG ban đầu và/hoặc điều tra rà soát.[2] Việc xác định thời gian này là cần thiết để so sánh thời điểm hoạt động lắp ráp bắt đầu với thời gian khởi xướng điều tra ban đầu hoặc khởi xướng điều tra rà soát.[3]

Tuy nhiên, Điều 13(2) không quy định cụ thể về thuật ngữ “hoạt động bắt đầu’. Điều này rõ ràng là có khả năng dẫn tới tranh cãi do có rất nhiều ngày trên thực tế có thể được coi là ‘ngày bắt đầu hoạt động’. Những ngày này có thể bao gồm: ngày mà kế hoạch đầu tư được thực hiện để xây nhà máy; ngày mà đất được mua để xây nhà máy; ngày mà nhà thầu xây dựng bắt đầu xây nhà máy; ngày mà nhà máy bắt đầu lắp ráp các linh kiện thành sản phẩm bị nghi ngờ...Trong hầu hết các trường hợp, mất nhiều thời gian để đưa ra quyết định kinh doanh, nghiên cứu kế hoạch kinh doanh và đáp ứng một số điều kiện trước khi bắt đầu sản xuất. Bên cạnh đó, diễn giải cụm từ ‘ngay trước’ như thế nào. Do đó, điều này sẽ khiến một số thuật ngữ trở nên mơ hồ và khó định nghĩa. Những vấn đề này thường được xác định theo từng vụ việc trên thực tế. Tuy nhiên, sẽ dẫn tới thẩm quyền không bị hạn chế của cơ quan điều tra (mà thường có xu hướng ‘chọn’ kết quả ‘tốt nhất’ cho ngành sản xuất trong nước). Hơn nữa, điều này cũng có tác động tiêu cực tới đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) do thẩm quyền rộng này sẽ khiến cho các doanh nghiệp nước ngoài khó định đoán hơn và khó chắc chắn hơn về các kế hoạch kinh doanh trong tương lai của họ tại nước nhập khẩu.

            Sau đó, CQĐT của EU (Uỷ ban Châu Âu- European Commission EC) sẽ xác định xem sự gia tăng có phải đáng kể hay không thông qua xem xét tỉ lệ % gia tăng sản phẩm lắp ráp trong các năm sau khi khởi xướng điều tra ban đầu/điều tra rà soát và xu hướng chung của sản phẩm. EC không có quy định cụ thể thế nào được coi là “gia tăng đáng kể”, tuy nhiên có thể tham khảo thông qua thực tiễn điều tra cho thấy tỷ lệ được coil à không đáng kể so với đáng kể có thể từ 4%-30% và có thể xem xét cả xu hướng chung của sản phẩm. [4]

 (ii) Các bộ phận chiếm ít nhất 60% tổng trị giá các bộ phận lắp ráp nên sản phẩm.

Điều kiện thứ hai được quy định tại Điều 13(2)(b), có nghĩa rằng nếu ít nhất 60% tổng trị giá của các bộ phận được sử dụng trong lắp ráp sản phẩm (nguyên liệu thô) được nhập khẩu từ nước bán phá giá thì bị coi là có lẩn tránh. Mẫu số là trị giá của tất cả các bộ phận (không xét đến xuất xứ) được sử dụng để làm ra sản phẩm trong thời kỳ điều tra (loại trừ lợi nhuận và chi phí chung), tử số là trị giá của tất cả các bộ phận nhập khẩu từ nước X (nước bị áp thuế chống bán phá giá). Điều kiện này không có nghĩa rằng 60% trị giá của sản phẩm đã hoàn thiện. Hơn nữa, không cần phải xem xét 40% còn lại đến từ đâu.

Thông thường EC sẽ yêu cầu một danh sách tất cả các bộ phận và giá mua vào và thông tin về xuất xứ của từng bộ phận.

Xuất xứ của các bộ phận: bao gồm các bộ phận xuất xứ từ nước bị áp thuế CBPG và các bộ phận chỉ được xuất khẩu, mua (sourced), ký gửi (consign) từ hoặc trung chuyển qua nước bị áp thuế chống bán phá giá. Các bộ phận được ký gửi từ nước bị áp thuế CBPG sẽ được coi là xuất xứ từ nước đó trừ khi bên gia công, lắp ráp cung cấp bằng chứng (như giấy chứng nhận xuất xứ, tuyên bố của bên cung cấp về xuất xứ, hoá đơn của nhà sản xuất và các tài liệu vận tải tương ứng, tài liệu thanh khoản hải quan…) cho thấy là những bộ phận này thực tế xuất xứ từ một nước không thuộc đối tượng áp biện pháp CBPG.

Trị giá của các bộ phận: Tất cả các yếu tố (dù là vật chất hay phi vật chất, ví dụ như phần mềm) mà được chuyển hoá vào sản phẩm thì được coi là bộ phận của sản phẩm. Trị giá được xác định trên cơ sở “vào nhà máy, đã trả thuế”, nghĩa là gồm cả tiền vận chuyển, thuế hải quan, vận chuyển nội địa và các chi phí khác liên quan đến vận chuyển các bộ phận tới bên lắp ráp, gia công (loại trừ chi phí nguyên liệu đóng gói).

Các tranh luận xoay quanh một số vấn đề như sau:

- liệu các bộ phận phải xuất xứ từ nước bán phá giá để đáp ứng điều kiện 60% hay là chỉ cần chúng được ký gửi từ nước đó. Trên thực tế, EC xem xét xuất xứ của sản phẩm, các bộ phận chỉ đơn thuần được chuyển từ nước bán phá giá sẽ không thuộc phạm vi cuộc kiểm tra 60% và bằng chứng về xuất xứ theo quy định này dựa hoàn toàn vào nhà nhập khẩu.

- xuất xứ của một bộ phận cần được xác định ở mức độ như thế nào. Một sản phẩm có thể chỉ là: (i) một bộ phận đơn lẻ hoặc (ii) một bộ các linh kiện/bộ phận riêng rẽ. Trong trường hợp (ii), mỗi bộ phận phải được chứng minh xuất xứ riêng rẽ.

- không rõ là tại sao lại lựa chọn con số 60% mà không phải con số khác. Do không có bằng chứng giải thích con số này, không có sự khác nhau lắm giữa việc một công ty mà có tỷ lệ là 59,9% và một công ty có tỷ lệ là 60,1%. Tuy nhiên, câu hỏi đặt ra là liệu 2 công ty này sẽ bị đối xử khác nhau không, theo quy định hiện hành của EU, do 1 công ty sẽ không bị áp biện pháp chống lẩn tránh trong khi công ty kia thì bị.

- phép thử 60% yêu cầu xác định bộ phận nào là từ nước đang bị lệnh áp thuế. Do đó, việc xác định xuất xứ của các bộ phận là vấn đề quan trọng trong cuộc điều tra này. Tuy nhiên, điều này làm phức tạp tình hình đặc biệt là khi việc cấu thành các linh kiện riêng lẻ là phức tạp. Cách tiếp cận hiện nay, gọi là ‘phép thử phá huỷ- destruction’[5]- một bộ phận mà không thể lấy ra mà không phá hỏng bất kỳ các bộ phận nào khác thì được coi là ‘một bộ phận đơn nhất- single part’ và có 1 xuất xứ dù nó có nhiều bộ phận con có nhiều xuất xứ khác nhau; còn trong trường hợp có thể tách riêng thì sẽ được xem xét trong từng trường hợp cụ thể và đôi lúc xuất xứ của bộ phận này có thể dựa trên xuất xứ của các bộ phận con. Mặc dù thực tế là cách tiếp cận ‘phá huỷ’ trên phân biệt được một bộ phận đơn nhất và một bộ phận có nhiều bộ phận con, không rõ là liệu có áp dụng phép thử 60% cho phép thử này không và nếu có thì như thế nào. Ngoài ra, (i) liệu một bộ phận hoàn chỉnh mà có trên 60% các bộ phận nhỏ là từ nước đang bị áp thuế thì có thể coi là có xuất xứ từ nước đó hay không; (ii) liệu tỷ lệ % của từng bộ phận con có được cộng gộp hoặc bình quân gia quyền khi áp dụng phép thử 60%. Ví dụ, 30% của một bộ phận con là từ nước bị áp thuế và 40% của 1 bộ phận con khác cũng từ nước bị áp thuế. Phép thử 60% sẽ đáp ứng nếu được cộng gộp, mà kết quả nếu tính bình quân gia quyền thì lại không đáp ứng phép thử 60%. Một câu hỏi tương tự mà phép thử 60% cũng đặt ra là trong trường hợp các bộ phận liên quan đến xuất xứ nhiều nước. Giả dụ các linh kiện bị nghi ngờ lẩn tránh có xuất xứ từ hơn 2 nước và tất cả các nước này đều bị áp thuế, và cũng giả sử các linh kiện từ mỗi một nước nêu trên <60%. Do đó, câu hỏi sẽ là liệu phép thử 60% sẽ chỉ áp cho các linh kiện ‘từ 1 nước’ hay các linh kiện từ một vài nước sẽ được cộng gộp. Cũng có vấn đề nếu phép thử này chỉ áp cho các bộ phận có xuất xứ từ 1 nước do nhà xuất khẩu/sản xuất nước ngoài có thể dễ dàng thoát khỏi phép thử bằng cách đơn giản là sử dụng các bộ phận kết hợp liên quan đến xuất xứ nhiều nước nhưng hạn chế dùng các linh kiện từ từng nước mà <60%. Điều này rõ ràng là sẽ làm cho quy định này không có hiệu quả.

- cuộc kiểm tra 60% phải được tính toán trong thời kỳ nào. Về nguyên tắc, thời kỳ điều tra sẽ là thời kỳ để kiểm tra tỉ lệ 60%.[6] Tuy nhiên, trên thực tế có thể có một số ngoại lệ khi cơ quan điều tra thấy cần thiết và có thể sẽ ủng hộ bên bị kiện.[7]

(iii) Trị giá gia tăng của các bộ phận thêm vào, trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện, nhiều nhất là 25% của chi phí sản xuất

Tiêu chí thứ ba này được quy định tại Điều 13(2) (b) được xem như một ngoại lệ của phép thử 60% nói trên. Mục tiêu của phép thử 25% này là để chứng minh có sự thay đổi đáng kể (substantial transformation) của sản phẩm. Kể cả khi 60% linh kiện của sản phẩm lắp ráp là từ nước X (nước bị áp thuế), có thể không xảy ra hành vi lẩn tránh thuế nếu hoạt động gia công ở EU/ở nước thứ 3 làm tăng 25% trị giá của sản phẩm liên quan.[8]

Nói cách khác, để kết luận không có hành vi lẩn tránh thuế, trị giá gia tăng của các bộ phận lắp ráp trong quá trình lắp ráp hoặc hoàn thiện phải lớn hơn 25% chi phí sản xuất của sản phẩm thành phẩm. Không có quy định về diễn giải cụ thể liên quan đến thuật ngữ ‘chi phí sản xuất’. Mặc dù thuật ngữ chi phí sản xuất rất quan trọng để chứng minh có lẩn tránh hay không nhưng việc không có hướng dẫn cụ thể về thuật ngữ này cho phép cơ quan điều tra có thẩm quyền rộng trong diễn giải và do đó là trong kết quả cuối cùng của vụ điều tra. Do EC không công bố cách thức tính toán trong phần kiểm tra này do đó không có câu trả lời cho câu hỏi liệu trị giá của các bộ phận được sản xuất trong chính nhà máy lắp ráp (xuất xứ EU hoặc nước thứ 3) sẽ được tính vào tỉ lệ 25% hay không (thông thường được hiểu là có tính). Có hai cách hiểu:

- Trị giá gia tăng được tính toán là chi phí sản xuất (không phải là chi phí nguyên liệu), bao gồm chi phí nhân công trực tiếp, chi phí khấu hao và các chi phí sản xuất chung khác phát sinh trong nhà máy lắp ráp liên quan đến những linh kiện, bộ phận này (loại trừ chi phí đóng gói) phải chiếm ít nhất 25% tổng chi phí sản xuất sản phẩm. Các trị giá của các bộ phận có xuất xứ EU hay trị giá của các bộ phận khác đều không có liên quan khi tính toán trị giá gia tăng.

- Chi phí sản xuất được tính bằng chi phí mua các linh kiện (theo điều kiện thương mại thông thường) + chi phí lao động + chi phí chung của nhà máy (loại trừ chi phí nguyên liệu đóng gói và chi phí hành chính, chi phí chung, chi phí bán hàng (SG&A), lợi nhuận). Trong trường hợp này: chi phí của các linh kiện xuất xứ trong nước (EU/nước thứ 3) cũng có thể được cộng vào để đạt tỷ lệ 25%.

 (iv) Giảm hiệu quả khắc phục của lệnh áp thuế ban đầu liên quan tới giá/lượng của các sản phẩm tương tự lắp ráp; và (v) Có bằng chứng của việc bán phá giá liên quan đến trị giá thông thường được xác định đối với sản phẩm tương tự bị điều tra trước đó.

Ba điều kiện ban đầu đóng vai trò then chốt. Hai điều kiện (iv) và (v) này sẽ được đề cập trong phần tiếp theo do đây là các điều kiện giống nhau ở cả hai hình thức lẩn tránh thuế.

Cơ quan điều tra

Ủy ban châu Âu (European Commission- EC) là cơ quan hành pháp của Liên minh Châu Âu (EU), có chức năng điều tra chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ (phòng vệ thương mại). EC được tổ chức thành các Tổng Vụ (Directorate General), mỗi Tổng Vụ chịu trách nhiệm về một lĩnh vực, có chức năng soạn thảo, đề xuất, áp dụng và quản lý các chính sách, luật pháp và các chương trình tài trợ của EU, trong đó lĩnh vực PVTM thuộc Tổng Vụ Thương mại (DG Trade).

Cơ cấu tổ chức của Tổng Vụ Thương mại bao gồm 8 Vụ phụ trách chuyên môn trong đó có một Vụ chuyên trách về Phòng vệ thương mại (Directorate H- Vụ H). Vụ H được chia thành 5 phòng trực thuộc, trong đó có một phòng chuyên phụ trách điều tra các vụ việc điều tra chống lẩn tránh thuế là Phòng H3 (Unit H3).[9]