Tổng quan về vấn đề tình hình thị trường đặc biệt trong điều tra chống bán phá giá

Bán phá giá

Bán phá giá, hiểu một cách chung nhất, là tình trạng chênh lệch về giá quốc tế, khi giá của một sản phẩm được bán tới nước nhập khẩu thấp hơn giá của sản phẩm tương tự được bán tại thị trường của nước xuất khẩu. Hệ thống thương mại đa biên nhìn chung chấp nhận rằng nếu bán phá giá tồn tại có thể sẽ tạo ra thương mại không công bằng do ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu có thể chịu thiệt hại do hậu quả của bán phá giá. Nếu trường hợp này xảy ra, các cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu có thể thực hiện biện pháp đối phó với việc bán phá giá nếu thỏa mãn một số điều kiện nhất định. Theo đó, biện pháp chống bán phá giá có thể chỉ được thực hiện nếu có sự tồn tại của việc bán phá giá, cùng với thiệt hại gây ra cho ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu.

Mục đích của điều tra chống bán phá giá là để xác định chắc chắn liệu bán phá giá có tồn tại và gây ra thiệt hại cho ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu sản phẩm bị cáo buộc là bán phá giá. Nói một cách khác, quy trình này tập trung vào việc (i) xác định “giá trị thông thường” của sản phẩm được bán tại thị trường nội địa của nước xuất khẩu; (ii) xác định giá xuất khẩu của sản phẩm; (iii) so sánh giá xuất khẩu với giá trị thông thường được xác định ở trên; và (iv) xác định liệu ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu có đang phải chịu  thiệt hại do hàng hóa nhập khẩu bán phá giá gây ra hay không. Các quy định của hệ thống thương mại đa phương yêu cầu rằng các cuộc điều tra chống bán phá giá được tiến hành đúng với thẩm quyền trong quy định về “trình tự thủ tục hợp pháp” (due process), nghĩa là các cuộc điều tra chống bán phá giá phải được thực hiện một cách mình bạch, khách quan và công bằng, tất cả các bên liên quan phải được trao những cơ hội như nhau để bảo vệ quyền lợi của họ.

Vụ việc điều tra được thực hiện đơn giản như một vụ việc xác định bán phá giá bằng cách so sánh giá giữa hai thị trường. Tuy nhiên, tình huống này hiếm khi đơn giản như vậy, và trong hầu hết các trường hợp cần thiết phải tiến hành một loạt các bước phân tích phức tạp nhằm xác định giá xuất khẩu phù hợp và giá phù hợp tại thị trường nội địa của nước xuất khẩu để thực hiện việc so sánh công bằng giữa hai giá này nhằm xác định nếu việc bán phá giá tồn tại. Hơn nữa, phân tích chi tiết về tình trạng của ngành sản xuất nội địa của nước xuất khẩu cũng cần được thực hiện để xác định liệu rằng nó có đang phải chịu  thiệt hại và tìm ra liệu hàng hóa nhập khẩu bị cáo buộc bán phá giá có gây ra thiệt hại này. Tất cả các vấn đề này đều phải được thực hiện trong khuôn khổ các quy định của hệ thống thương mại đa phương.

Tổng quan về hiệp định chống bán phá giá

Hiệp định về thi hành Điều VI của Hiệp định khung về thuế quan và thương mại 1994 hay còn được gọi là “Hiệp định chống bán phá giá - CBPG” được xây dựng nhằm điều chỉnh việc áp dụng các biện pháp chống bán phá giá của các Thành viên WTO. Biện pháp chống bán phá giá là các biện pháp khắc phục thương mại đơn phương mà một Thành viên có thể áp dụng sau khi thực hiện một cuộc điều tra và xác định rằng hàng hóa nhập khẩu là “bán phá giá” và việc bán phá giá đó gây ra thiệt hại đáng kể cho ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu sản xuất sản phẩm tương tự.

Điều 1 của Hiệp định CBPG đưa ra nguyên tắc cơ bản là một thành viên sẽ không được áp dụng biện pháp CPBG trừ khi, căn cứ theo một cuộc điều tra được thực hiện đúng theo những quy định của Hiệp định CBPG, thành viên đó xác định được rằng tồn tại hàng hóa nhập khẩu bán phá giá, có thiệt hại đối với ngành sản xuất nội địa và có mối quan hệ nhân quả giữa hàng nhập khẩu bán phá giá và thiệt hại.

Điều 2 quy định những quy tắc quan trọng trong việc xác định phá giá trong đó gồm những quy tắc cụ thể quy định việc tính toán giá trị thông thường (giá của sản phẩm tại quốc gia xuất khẩu hay có xuất xứ sản phẩm) và giá xuất khẩu (giá của sản phẩm đó tại quốc gia nhập khẩu), và việc “so sánh công bằng” giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Những quy tắc này rất kĩ thuật và chi tiết đồng thời đề cập đến một số vấn đề liên quan đến phương pháp luận quan trọng không được xử lý trong Đạo luật về CPBG của vòng đàm phán Tokyo. Nói chung, các quy tắc này có thể coi là rất chặt chẽ nhằm ngăn chặn hoặc tối hiểu hóa khả năng mà các cơ quan điều tra nước nhập khẩu trong các vụ việc điều tra có thể lạm dụng để tính toán dẫn đến biên độ phá giá bị đẩy cao một cách “giả tạo”. Những thay đổi quan trọng nhất của Đạo luật về CPBG của vòng đàm phán Tokyo trong Điều 2 đó là việc đưa ra quy định về tình trạng mà giá bán nội địa của nước xuất khẩu còn thấp hơn chi phí sản xuất (xác định theo chi phí cố định, chi phí  khả biến của từng đơn vị sản phẩm cộng thêm chi phí hành chính, chi phí bán hàng, chi phí chung) có thể được coi là không phải “trong điều kiện thương mại thông thường”, thêm một số quy tắc cụ thể về xác định giá trị thông thường tính toán và những quy định cụ thể về làm thế nào để đảm bảo sự so sánh công bằng giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu.

Giá cả không phải “trong điều kiện thương mại thông thường” có thể bị loại ra khi tính toán giá trị thông thường. Điều 2.2.1 của Hiệp định CBPG yêu cầu rằng các giao dịch bán hàng không phải trong điều kiện thương mại thông thường phải được thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định, với một số lượng hàng đáng kể và tại các mức giá mà không thể bao phủ được toàn bộ chí phí trong một khoảng thời gian hợp lý, trước khi sử dụng biện pháp thay thế trong việc tính toán giá trị thông thường. Hiệp định CBPG đã có cả hướng dẫn về các khái niệm “kéo dài trong một khoảng thời gian” (thông thường là một năm, nhưng không được thấp hơn 6 tháng), “số lượng đáng kể”, và bù đắp các chi phí “trong một khoảng thời gian hợp lý”.

Giá trị thông thường được tính toán (contructed normal values) là một trong hai cách cụ thể để xác định giá trị thông thường khi không tồn tại đủ sản lượng bán hàng trong điều kiện thương mại thông thường ở nước xuất khẩu để cho phép tính toán giá trị thông thường dựa trên cơ sở về giá, hoặc tình trạng thị trường đặc biệt, hoặc lượng hàng sản xuất thấp khiến không thể  tính toán giá trị thông thường . Thay vào đó, Hiệp định CBPG cho phép so sánh giá xuất khẩu với giá của sản phẩm khi xuất khẩu sang một nước thứ ba, với điều kiện giá đó có tính đại diện. Điều 2.2.2. quy định chi tiết rằng khi tính toán giá trị thông thường, cơ quan điều tra cần xác định các khoản chi phí hành chính, chi phí bán hàng, chi phí chung và lợi nhuận, trên cơ sở số liệu thực tế và mức phân bổ sản phẩm và sản lượng bán của nhà sản xuất trong điều kiện thương mại thông thường. Trong trường hợp số liệu thực tế không sử dụng được, tiểu đoạn (i) – (iii) của Điều 2.2.2 quy định các phương pháp thay thế cho việc xác định những chi phí và lợi nhuận đó.

Điều 2.4 đã quy định một quy tắc chung rằng việc “so sánh công bằng” phải được thực hiện khi so sánh giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Nó cũng chỉ rõ rằng “các khoản giảm trừ” phải được tính đến đối với những sự khác biệt mà ảnh hưởng tới khả năngso sánh giá đồng thời quy định một danh sách không đầy đủ những yếu tố để cấu thành khoản được giảm trừ đó. Điều 2.4 cũng bao gồm những quy định trong việc quy đổi tỷ giá khi so sánh giữa giá xuất khẩu và giá trị thông thường và cũng chỉ ra rằng biên độ phá giá thường phải dựa trên cơ sở so sánh giá trị thông thường bình quân gia quyền với giá xuất khẩu bình quân gia quyền hoặc trên cơ sở so sánh giá của từng giao dịch. Việc so sánh giá của từng giao dịch thể hiện một sự thay đổi đáng kể trong thông lệ của một số Thành viên đối với Đạo luật vòng đàm phán Tokyo, mà so sánh bình quân gia quyền của giá trị thông thường với giá xuất khẩu của từng giao dịch, phương pháp này được biết đến là phương pháp “quy về không” với kết quả là làm tăng biên độ phá giá.

Việc xác định bán phá giá sẽ được tiến hành trên cơ sở cơ quan có thẩm quyền nước nhập khẩu khởi xướng điều tra vụ việc. Vụ việc điều tra thông thường được khởi xướng do có đơn kiện dưới dạng đơn văn bản của ngành sản xuất nội địa cáo buộc rằng họ đang phải chịu thiệt hại hoặc bị đe dọa thiệt hại mà nguyên nhân là do hàng hóa nhập khẩu bán phá giá[1]. Mục đích của điều tra chống bán phá giá là để xác định chắc chắn liệu bán phá giá có tồn tại và gây ra thiệt hại cho ngành sản xuất nội địa của nước nhập khẩu sản phẩm bị cáo buộc là bán phá giá. Trên thực tế, cuộc điều tra được thực hiện đơn giản như một vụ việc xác định bán phá giá bằng cách so sánh giá giữa hai thị trường. Tuy nhiên, tình huống này  hiếm khi đơn giản như vậy, và trong hầu hết các trường hợp cần thiết phải tiến hành một loạt các bước phân tích phức tạp nhằm xác định giá xuất khẩu phù hợp và giá phù hợp tại thị trường nội địa của nước xuất khẩu để thực hiện việc so sánh công bằng giữa hai giá này nhằm xác định nếu việc bán phá giá tồn tại. Hơn nữa, phân tích chi tiết về tình trạng của ngành sản xuất nội địa của nước xuất khẩu cũng cần được thực hiện để xác định liệu rằng nó có đang phải chịu  thiệt hại và tìm ra liệu hàng hóa nhập khẩu bị cáo buộc bán phá giá có gây ra thiệt hại này. Tất cả các vấn đề này đều phải được thực hiện trong khuôn khổ các quy định của hệ thống thương mại đa phương.

Hiệp định chống trợ cấp

 Hiệp định SCM bao gồm 32 điều khoản và 7 phụ lục được chia làm XI phần.

Cấu trúc Hiệp định SCM

• Hỗ trợ trực tiếp bằng tiền chuyển ngay (ví dụ cấp vốn, cho vay, góp cổ phần) hoặc hứa chuyển (ví dụ bảo lãnh cho các khoản vay);
• Miễn hoặc cho qua những khoản thu lẽ ra phải đóng (ví dụ ưu đãi thuế, tín dụng);
• Mua hàng, cung cấp các dịch vụ hoặc hàng hoá (trừ cơ sở hạ tầng chung);
• Thanh toán tiền cho một nhà tài trợ hoặc giao cho một đơn vị tư nhân tiến hành các hoạt động (i), (ii), (iii) nêu trên theo cách thức mà Chính phủ vẫn làm.

Các khoản hỗ trợ này được hiểu là mang lại lợi ích cho đối tượng được hưởng hỗ trợ nếu nó được thực hiện theo cách mà một nhà đầu tư tư nhân, một ngân hàng thương mại…bình thường sẽ không khi nào làm như vậy (vì đi ngược lại những tính toán thương mại thông thường).

Hiện nay, trợ cấp trong Hiệp định SCM có 2 loại gồm: trợ cấp bị cấm (trợ cấp xuất khẩu hoặc trợ cấp nhằm ưu tiên dùng hàng hóa nội địa so với hàng nhập khẩu) và trợ cấp có thể đối kháng (có thể bị khiếu kiện và áp dụng biện pháp đối kháng).

Việc áp dụng các biện pháp đối kháng (mà chủ yếu là thuế đối kháng) chỉ có thể thực hiện nếu cơ quan có thẩm quyền của nước nhập khẩu, sau khi đã tiến hành điều tra chống trợ cấp, ra kết luận khẳng định sự tồn tại đồng thời của cả 03 điều kiện sau:

• Hàng hoá nhập khẩu được trợ cấp (với biên độ trợ cấp - tức là trị giá phần trợ cấp trên trị giá hàng hoá liên quan - không thấp hơn 1% đối với các nước phát triển và 2% đối với các nước đang phát triển);
• Ngành sản xuất sản phẩm tương tự của nước nhập khẩu bị thiệt hại đáng kể hoặc bị đe doạ thiệt hại đáng kể hoặc ngăn cản đáng kể sự hình thành của ngành sản xuất trong nước (gọi chung là yếu tố “thiệt hại”);
• Có mối quan hệ nhân quả giữa việc hàng nhập khẩu được trợ cấp và thiệt hại nói trên.

Để xác định hàng hoá nhập khẩu có được trợ cấp hay không, cơ quan điều tra nước nhập khẩu sẽ tiến hành tính toán mức trợ cấp của hàng hoá đó. Phương pháp tính toán chi tiết tuân thủ pháp luật của nước điều tra về vấn đề này, nhưng về cơ bản việc tính toán sẽ theo nguyên tắc sau đây:

• Nếu chính phủ cho doanh nghiệp vay một khoản với mức lãi suất thấp hơn mức lãi suất thương mại bình thường cho khoản vay tương tự: Mức trợ cấp được tính là phần chênh lệch giữa 2 mức lãi suất này;
• Nếu chính phủ bảo lãnh vay với phí bảo lãnh thấp hơn chi phí mà doanh nghiệp phải trả cho khoản vay thương mại tương tự nếu không có bảo lãnh của Nhà nước: Mức trợ cấp sẽ được tính là phần chênh lệch giữa 2 mức này;
• Nếu Nhà nước mua hoặc cung cấp hàng hoá, dịch vụ với giá mua cao hơn mức hợp lý hoặc giá cung cấp thấp hơn mức hợp lý (xác định theo các điều kiện thị trường của hàng hoá/dịch vụ liên quan): mức trợ cấp là mức chênh lệnh giá.

Nước nhập khẩu sẽ không được tiến hành điều tra và áp thuế CVD nếu nước xuất khẩu là nước đang phát triển và có lượng nhập khẩu sản phẩm liên quan ít hơn 4% tổng nhập khẩu hàng hoá tương tự vào nước nhập khẩu đó. Tuy nhiên, quy định này sẽ không được áp dụng nếu tổng lượng nhập khẩu từ tất cả các nước xuất khẩu có hoàn cảnh tương tự chiếm trên 9% tổng lượng nhập khẩu hàng hoá tương tự vào nước nhập khẩu.

Biện pháp chống trợ cấp được sử dụng thường xuyên nhất là thuế đối kháng. Thuế đối kháng (theo ngôn ngữ thông thường là “thuế chống trợ cấp”) là khoản thuế bổ sung (ngoài thuế nhập khẩu thông thường) đánh vào sản phẩm nước ngoài được trợ cấp vào nước nhập khẩu.

Như vậy, có thể thấy Hiệp định SCM chỉ đơn thuần điều chỉnh các khoản trợ cấp mang lại lợi ích cho doanh nghiệp từ chính phủ từ đó đem đến lợi thế cho doanh nghiệp khi xuất khẩu ra nước ngoài. Cách xác định biên độ trợ cấp khác với chống bán phá giá khi chỉ xác định khoản lợi ích trên tổng chi phí/doanh thu của doanh nghiệp. Do không liên quan đến giá trị thông thường và giá xuất khẩu và không liên quan đến bán hàng nội địa nên không có khái niệm điều kiện thương mại thông thường. Bên cạnh đó, do trợ cấp đến từ chính sách của chính phủ nên cũng sẽ không có các yếu tố ảnh hưởng gây bóp méo trợ cấp của một quốc gia. Trên cơ sở đó, hiệp định SCM không quy định các trường hợp phải sử dụng giá trị thay thế khi xác định giá từ nước thứ ba hay cũng không điều chỉnh vấn đề thị trường mà trong đó, giá cả hay chi phí bị bóp méo từ chính sách của chính phủ. Do vậy, khái niệm tình hình “thị trường đặc biệt” không được WTO nhắc đến trong suốt quá trình đàm phán cũng như lời văn của Hiệp định SCM. Trên cơ sở SCM cũng như GATT không đề cập đến PMS trong khuôn khổ vụ việc trợ cấp, các thành viên cũng không tiến hành nội luật hóa vấn đề này khi xây dựng các văn bản về phòng vệ thương mại.

Thị trường đặc biệt

Do hiệp định chống bán phá giá không định nghĩa thế nào là tồn tại thị trường đặc biệt và tiêu chí để xác định thị trường đặc biệt do đó nhóm nghiên cứu sẽ tiếp cận vấn đề theo hai khía cạnh: (i) cách thức giải thích hiệp định của WTO theo Công ước Viên 1969 và (ii) lịch sử vấn đề PMS trong Hiệp định ADA.

a. Các giải thích theo Công ước Viên 1969[2]

Khi giải thích các Hiệp định của WTO, các nhà xây dựng đã thống nhất cách tiếp cận quy định trong Công ước Viên. Theo đó, điều 31 (1) của Công ước Viên quy định cách tiếp cận ưu tiên khi giải thích các Hiệp định yêu cầu phải xem xét “nghĩa nguyên gốc” của các thuật ngữ trong bối cảnh cụ thể và theo mục đích và mục tiêu của hiệp định đó[3].  Trong trường hợp cách tiếp cận trên vẫn chưa thể giải thích một cách rõ ràng, rành mạch, Công ước Viên cho phép áp dụng cách giải thích thứ hai theo điều 32 của Công ước[4].

Theo Công ước Viên:

Nghĩa nguyên gốc (nghĩa thông thường)

Nghĩa thông thường của câu chữ có thể được hiểu là nghĩa phổ biến nhất theo cách sử dụng thông dụng; cách dễ dàng nhất là tìm nghĩa thông thường trong các từ điển ngôn ngữ có uy tín. Ví dụ, trong phán quyết về nội dung của Vụ kiện Biển Đông, Toà trọng tài đã sử dụng từ điển Oxford English Dictionary và Shorter Oxford English Dictionary để tìm nghĩa thông thường của các từ ngữ sử dụng trong Điều 121(3) Công ước Luật Biển năm 1982.

Bối cảnh

Bối cảnh bao gồm toàn bộ văn bản (cả lời nói đầu và các phụ lục), các thoả thuận, văn kiện liên quan đến điều ước. Những thoả thuận hay văn kiện nêu trên cần phải được sự đồng ý của tất cả các bên ký kết, do đó, phải được xem xét đến khi giải thích điều ước quốc tế mặc dù chúng không là một phần của điều ước.

Mục đích và mục tiêu của hiệp định

Giải thích điều ước cần được thực hiện phù hợp với mục đích và đối tượng của điều ước. Nghĩa được giải thích ra phải không được đi ngược lại mà phải phục vụ cho việc đạt được mục đích và đối tượng của điều ước. Yếu tố này đôi khi được đồng nhất với nguyên tắc giải thích hữu hiệu (principle of effectiveness), theo đó, nếu quy định của điều ước dẫn đến hai ý nghĩa thì ý nghĩa nào cho phép điều ước có hiệu quả tốt hơn sẽ được lựa chọn

- Về nghĩa của PMS

Như đã trình bày ở trên, ADA không đưa ra định nghĩa của tình hình thị trường đặc biệt mà chỉ nêu ra quy định tại điều 2.2. Theo từ điển Oxford English Dictionary, từ “đặc biệt (particular)” có nghĩa là “phụ thuộc vào hay tác động tới một phần nào đó của sự việc; một phần, không phải tất cả”; từ “tình hình, tình huống (situation)” được xác định là “điều kiện hay tình trạng của sự việc”. Do điều 2.2 liên quan đến thị trường của nước xuất khẩu đang bị điều tra, thuật ngữ tình hình thị trường đặc biệt có thể hiểu đó tình trạng của một phần hoặc một khía cạnh nào đó của thị trường mà hoạt động của nó không đúng theo nghĩa thị trường. Tuy nhiên, cách diễn giải này này không đưa ra những hướng dẫn hay tiêu chí để xem xét phạm vi của thuật ngữ tình hình thị trường đặc biệt.

- Về bối cảnh

Nếu xem xét bối cảnh, điều 2.2 chỉ đơn thuần gợi ý rằng PMS sẽ không bao gồm hai hình thái đó là: (i) không có giao dịch nội địa trong điều kiện thương mại thông thường và (ii) lượng giao dịch nội địa nhỏ, không có tính đại diện. Thêm vào đó, Hiệp định ADA đề cập về một tình huống như vậy trong đoạn bổ sung trong điều VI của GATT như sau:

“2.Thừa nhận rằng, trong trường hợp nhập khẩu từ nước mà có sự độc quyền toàn phần hoặc một phần đáng kể về thương mại và giá của các giao dịch nội địa đều cố định dưới sự chỉ đạo của Nhà nước, điều này sẽ khiến việc xác định giá để so sánh gặp khó khăn. Trong tình huống như vậy, nước nhập khẩu có thể xác định việc so sánh giữa giá xuất khẩu và giá nội địa là không khả thi trong tất cả các giao dịch”[5].

Tuy nhiên, tình huống này chỉ xảy ra khi nhà nước độc quyền một phần hoặc toàn bộ khi định giá cho các giao dịch nội địa. Tình huống này chưa xử lý được vấn đề đó là thị trường bị tác động to lớn từ các yếu tố khác như giá nhiên liệu, thuế, chính sách ngành, hỗ trợ tài chính…cũng có thể khiến giá bán nội địa của nước xuất khẩu không phù hợp để so sánh. Trong trường hợp này, PMS có thể tạm thời xác định đó là thị trường bị tác động bởi các yếu tố ngoại lai.

- Về mục đích, mục tiêu của Hiệp định ADA

Liên quan đến mục đích, mục tiêu của Hiệp định ADA, nội dung này không được chi tiết trong bất kỳ Hiệp định nào của WTO. Trong phán quyết vụ việc giải quyết tranh chấp EU-Biodiesel, Ban Phúc thẩm của Cơ quan giải quyết tranh chấp WTO cho rằng:

“…mục tiêu và mục đích của Hiệp định ADA đó là thừa nhận quyền của các thành viên trong việc áp dụng biện pháp chống bán phá giá để khắc phục lại thiệt hại do hành vi bán phá giá sau khi đã tiến hành cuộc điều tra phù hợp với các quy định và yêu cầu của Hiệp định ADA”[6].

Như vậy, có thể thấy, Hiệp định ADA không nhằm mục tiêu về phá giá mà được xây dựng nhằm đưa ra các hành động để chống lại hành vi phá giá. Thêm vào đó, điều 11.1 của Hiệp định ADA cấm việc áp thuế chống bán phá giá vượt quá mức độ cần thiết để khắc phục lại thiệt hại từ hành vi phá giá. Ngoài ra, điều 8.1 của Hiệp định ADA cũng yêu cầu bất kỳ biện pháp chống bán phá giá nào cũng phải được áp dụng phù hợp với Hiệp định ADA. Trong trường hợp áp dụng biện pháp chống bán phá giá là phù hợp với các yêu cầu của Hiệp định ADA, điều 9.1 của Hiệp định yêu cầu cơ quan điều tra áp dụng thuế không được vượt quá biên độ bán phá giá. Mặc dù các điều khoản này không đưa ra yếu tố xác định PMS tuy nhiên, các nội dung này gợi ý rằng việc giải thích PMS cần phải bảo đảm việc tính toán biên độ bán phá giá là phù hợp với các yêu cầu của Hiệp định ADA để thuế chống bán phá giá không vượt quá biên độ bán phá giá. Do việc tính toán biên độ bán phá giá liên quan mật thiết đến vấn đề so sánh giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu nên thuật ngữ PMS cần phải được giải thích theo cách nhằm đảm bảo hai giá trị này là có thể so sánh được để tránh đẩy biên độ phá giá lên cao. Cách giải thích này cũng phù hợp với tinh thần tại điều 2.1; 2.2 và 2.4 của ADA.

Như vậy, theo cách giải thích theo công ước Viên, PMS là loại hình thị trường còn lại bên cạnh thị trường với giao dịch nội địa không trong điều kiện thương mại thông thường và lượng giao dịch nội địa tại thị trường nước xuất khẩu là không đáng kể.

b. Lịch sử vấn đề PMS

- Hiệp định GATT 1947

Hiệp dịnh ADA được xây dựng từ điều VI của Hiệp định GATT 1947, theo đó điều VI:1 của GATT quy định cách xác định phá giá thông qua việc cho phép tái cấu trục giá trị thông thường khi không có giao dịch nội địa trong điều kiện thương mại thông thường tại nước xuất khẩu. Tuy nhiên, điều VI:1 chưa đề cập đến vấn đề PMS do nội dung này chưa xuất hiện trong quá trình đàm phán GATT 1947.

Sau các vòng đàm phán của GATT từ năm 1949 – 1961, điều VI của GATT 1947 đã được sửa đổi, bổ sung. Trong đó, bổ sung đáng kể nhất đó là việc đưa ra tình huống mà nước nhập khẩu có thể sử dụng cách thay thế để so sánh giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Việc sửa đổi này nhằm mục đích xử lý các tình huống thị trường tại Ba Lan, Ru-ma-ni và Hung-ga-ri khi thị trường bị nhà nước độc quyền chi phối.  

“2.Thừa nhận rằng, trong trường hợp nhập khẩu từ nước mà có sự độc quyền toàn phần hoặc một phần đáng kể về thương mại và giá của các giao dịch nội địa đều cố định dưới sự chỉ đạo của Nhà nước, điều này sẽ khiến việc xác định giá để so sánh gặp khó khăn. Trong tình huống như vậy, nước nhập khẩu có thể xác định việc so sánh giữa giá xuất khẩu và giá nội địa là không khả thi trong tất cả các giao dịch”[7].

Trong quá trình đàm phán, EEC cho rằng quy định trên dẫn chiếu đến tình hình đặc biệt tồn tại trong một số nền kinh tế. Quan điểm này được nhiều bên ủng hộ và cũng đã phần nào phác thảo về PMS trong đó xác định PMS không chỉ xảy ra với các nền kinh tế do nhà nước độc quyền hoặc chi phối đáng kể.

- Vòng đàm phán Kennedy (1963-1967)

Trong giai đoạn vòng đàm phán Kennedy, năm 1965, Anh đã đưa ra dự thảo về bộ quy tắc về quy trình thủ tục và biện pháp chống bán phá giá (Dự thảo). Dự thảo nhằm đưa ra các quy định chi tiết liên quan đến yêu cầu và quy trình thủ tục áp dụng biện pháp chống bán phá giá trên cơ sở điều VI của GATT. Tuy nhiên, thuật ngữ PMS không được đề cập trong Dự thảo do đó nội dung này không được xem xét là tình huống để nước nhập khẩu có thể xây dựng lại giá trị thông thường. Tuy nhiên, trong quá trình đàm phán, đại diện Ấn Độ đã đưa nội dung PMS vào dự thảo tại điều A.2(d) với nội dung:

“Trong trường hợp không có giao dịch của sản phẩm tương tự trong điều kiện thương mại thông thường tại nước xuất khẩu, do tình hình thị trường đặc biệt, các giao dịch đó không cho phép sự so sánh chuẩn xác…., hoặc cùng với chi phí sản xuất tại nước xuất khẩu cộng thêm các khoản chi phí hợp lý như quản trị, chi phí bán hàng, chi phí khác và lợi nhuận…”[8]

Có thể thấy, lời văn tại điều này khá tương đồng với điều 2.2 của Hiệp định ADA. Điều này thể hiện sự đồng thuận của các bên đàm phán trong quá trình thảo luận về tính toán biên độ bán phá giá bao gồm cả việc coi PMS là tình huống khi giá trị thông thường được xác định trên cơ sở tự tính toán. Thêm vào đó, nhóm nghiên cứu cho rằng các nhà đàm phán có thể đã chấp nhận việc PMS bao gồm các tình huống khác ngoài “không có giao dịch trong điều kiện thương mại thông thường” mà có thể tác động đến sự so sánh giữa giá nội địa và giá xuất khẩu. Mặt khác, cũng thể thế thấy, các bên đàm phán đã cùng chia sẻ quan điểm về cách tính toán biên độ bán phá giá đó là dựa trên sự so sánh chuẩn xác và công bằng giữa các giá trị. Như vậy, nhóm nghiên cứu cho rằng, tình huống muốn được trở thành PMS thì tình huống đó phải gây ra sự mất chuẩn xác hoặc mất công bằng trong quá trình so sánh giá xuất khẩu và giá trị thông thường. Dự thảo này sau đó đã được xây dựng thành Hiệp định ADA có hiệu lực từ năm 1968.

- Vòng đàm phán Tokyo (1973 – 1979)

Trong vòng đàm phán này, các bên tiếp tục tập trung xử lý các vấn đề tranh cãi như thuật ngữ phá giá, giao dịch lỗ, các khoản giảm trừ v…v khi so sánh giá. Tuy nhiên, kết quả đàm phán đã không dẫn đến sự thay đổi về quy định đối với thuật ngữ PMS trong điều A.2 (d) từ vòng đàm phán Kennedy ngoại trừ việc thay đổi thứ tên điều thành 2.4[9]. Mặc dù giữ nguyên lời văn nhưng các bên đàm phán đã đưa ra giải thích rõ ràng hơn nữa về PMS. Theo đó, khi đưa ra nhận xét về tình huống mà trong đó giao dịch nội địa có thể không được xem xét, EEC cho rằng tình huống đó có thể xảy ra khi giá trị thông thường là không đáng tin cậy[10]. Theo quan điểm của Hoa Kỳ, để xác định giá nội địa có tin cậy hay không cần phải xem xét liệu nền kinh tế của nước đó có bị Nhà nước kiểm soát về giá xuất khẩu sang nước thứ ba không. Trong khi đó, Nhật Bản lại cho rằng, giá bán nội địa sẽ không được xem xét nếu tồn tại sự kiểm soát độc quyền tại thị trường nước xuất khẩu.[11]

Như vậy, có thể thấy, tại vòng đàm phán này, các bên đã trao đổi một số nội dung liên quan đến phạm vi của PMS. Theo đó, Hoa Kỳ ủng hộ cách giải thích PMS đó là các trường hợp giá trị thông thường bị tác động từ phía chính phủ. Nhật Bản lại cho rằng sự tác động hiếm hoi của chính phủ không thể gây ra PMS mà PMS chỉ có thê xảy ra trong trường hợp có sự độc quyền tại thị trường do nhà nước kiểm soát. Vấn đề liệu tác động của chính phủ tới chi phí sản xuất đầu vào hay giá của hàng hóa thành phẩm sẽ là tác nhân ảnh hưởng tới sự đáng tin cậy của giá bán hàng hóa để xem xét áp dụng cách xác định giá trị thông thường bằng phương pháp xây dựng lại đã trở thành trọng tâm của vòng đàm phán này.

- Vòng đàm phán Uruguay (1986 – 1994)

Vòng đàm phàn này thảo luận rất nhiều vấn đề nhằm nâng cấp, hoàn thiện các quy định về chống bán phá giá. Trong quá trình đó, các bên đã bổ sung cụm từ “lượng giao dịch nội địa thấp” như là tình huống để có thể sử dụng phương xác tự xác định giá trị thông thường.[12] Đối với thuật ngữ PMS gần như các nhà đàm phán đã bỏ qua và không trao đổi về vấn đề này. Do đó, PMS vẫn chưa được định nghĩa chính thức.

Vấn đề trọng tâm trong lần đàm phán này đó là thảo luận nội dung “phá giá đầu vào”[13] và quy định chi tiết để đưa nội dung này vào Hiệp định ADA để xử lý vấn đề sản phẩm xuất khẩu đước sản xuất từ nguyên liệu đã phá giá. Tuy nhiên, do bất đồng quan điểm, các bên đàm phán đã không đưa ra được quy định để điều chỉnh vấn đề này. Nội dung phá giá đầu vào và PMS được xem là các tình huống khác nhau.[14]

c. Cách tiếp cận giải thích PMS

Hiện nay, cũng đã có nhiều nhà nghiên cứu về thương mại quốc tế đưa ra các cách tiếp cận khác nhau để giải nghĩa PMS. Trong số đó, cách giải thích PMS tập trung vào sự bóp mép giá cả do sự can thiệp của chính phủ là phù hợp với mục tiêu nghiên cứu của đề tài cũng như phù hợp với một số phán quyết của DSB trong các vụ việc giải quyết tranh chấp liên quan đến PMS. Trong vụ việc giải quyết chấp EEC-Cotton-Yarn (sợi), Bra-xin đã cáo buộc cách xác định giá trị thông thường của EC không dựa trên việc xem xét PMS là vi phạm quy định của GATT. Theo đó, Bra-xin cho rằng EC cần phải xem xét vấn đề đóng băng tỷ giá, lạm phát cao tại thị trường nội địa là PMS để xây dựng giá trị thông thường. Tuy nhiên, EC cho rằng, cách diễn giải của Bra-xin về PMS như vậy là không phù hợp do những yếu tố này không tác động đến giá giao dịch nội địa. Ban Hội thẩm đã từ chối lập luận của Bra-xin và cho rằng nước này đã không chứng minh được tình huống thị trường xảy ra đã ảnh hưởng thế nào đến chi phí sản xuất sợi. Thêm vào đó, Ban Hội thẩm cũng xác định PMS chỉ xảy ra trong tình huống không thể tiến hành so sánh giá một cách chính xác, do đó, cần phải có những nguyên nhân thực chất hơn tác động đến giá của giao dịch.

Theo cách giải thích của Ban Hội thẩm, PMS có thể được diễn giải theo hai cách. Thứ nhất, PMS chỉ xảy ra khi tồn tại những nhân tố gây ra sự bóp méo về giá của sản phẩm điều tra. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với phán quyết của Ban Phúc thẩm trong vụ việc US-Hot rolled steel, theo đó cho rằng chỉ những giao dịch đã bị bóp méo giá sẽ không được xem xét khi xác định giá trị thông thường. Thứ hai, PMS chỉ xảy ra trong tình huống mà tồn tại sự ngăn cản việc so sánh chính xác giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Cách tiếp cận này đối hỏi phải đánh giá tình huống thực chất đã tác động đến việc so sánh giá như thế nào. Việc so sánh được coi là bị ảnh hưởng nếu tình huống đó đã bóp méo giá trị thông thường nhưng không tác động đến giá xuất khẩu. Như vậy, việc so sánh giữa giá trị thông thường bị bóp méo và giá xuất khẩu không bị bóp méo được coi là sự so sánh không chuẩn xác.

So sánh giữa PMS, nền kinh tế phi thị trường (NMEs) và điều kiện thương mại thông thường

a. So sánh giữa PMS và điều kiện thương mại thông thường

Mặc dù đều được nhắc đến trong điều 2.2.1 của ADA về các trường hợp giá trị thông thường của hàng hóa bị điều tra sẽ không được cơ quan điều tra xem xét khi tiến hành so sánh giá. Tuy nhiên, PMS và điều kiện thương mại thông thường lại có những khác nhau nhất định về điều kiện cũng như phạm vi áp dụng, cụ thể như sau:

So sánh giữa PMS và Điều kiện thương mại thông thường

b.  So sánh giữa PMS và  tình huống kinh tế phi thị trường

Mặc dù PMS và kinh tế phi thị trường không được định nghĩa theo các văn bản hiệp định của WTO mà chỉ được xác định thông qua nội luật của các thành viên, tuy nhiên, trên thực tế, việc áp dụng các tình huống thị trường này có những nét tương đối giống nhau.

Quan hệ giữa tình hình thị trường đặc biệt là nền kinh tế phi thị trường

So sánh giữa PMS và Nền kinh tế phi thị trường

Điều kiện áp dụng

Biên độ bán phá giá được xác định thông qua so sánh giá xuất khẩu và giá trị thông thường của sản phẩm bị điều tra. Tuy nhiên, để đảm bảo so sánh một cách chính xác, Hiệp định ADA đưa ra 03 trường hợp sẽ phải sử dụng giá xuất khẩu sang nước khác hoặc tự xây dựng giá trị thông thường bao gồm: (1) không có giao dịch trong điều kiện thương mại thông thường; (2) xảy ra PMS khiến không thể so sánh chính xác và (3) lượng giao dịch nội địa là không đáng kể khiến không thể so sánh chính xác giữa các giá trị.

Trường hợp (3) xảy ra khi lượng bán nội địa tại nước xuất khẩu nhỏ hơn 5% tổng lượng xuất khẩu sang thị trường đang điều tra. Lượng bán nội địa không đáng kể khiến việc so sánh không chính xác do lượng giao dịch hàng hóa để so sánh chênh lệch quá lớn.

Đối với trường hợp (1), Hiệp định ADA quy định cần xem xét ý nghĩa của “điều kiện thương mại thông thường”. Hiệp định ADA không định nghĩa toàn diện nội dung này mà chỉ miêu tả trong điều 2.2.1 đó là: “Lượng bán của sản phẩm tương tự tại thị trường nội địa của nước xuất khẩu hoặc lượng bán sang nước thứ ba thấp hơn chi phí sản xuất cộng với chi phí quản lý, bán hàng và chi phí chung khác[15] có thể xem là không được bán trong điều kiện thương mại thông thường”. Mặc dù không phải là định nghĩa chính thức tuy nhiên cũng đưa ra tiêu chí để xem xét vấn đề điều kiện thương mại thông thường.

Đối với trường hợp (2), như đã trình bày tại mục trên, Hiệp định ADA không đưa ra định nghĩa cũng như miêu tả chính xác PMS trong lời văn của Hiệp định. Việc xác định tiêu chí của PMS thậm chí sẽ còn khó khăn hơn khi phải đánh giá các yếu tố như (i) tình huống nào đó phải xảy ra; (ii) do tình huống xảy ra đó, giá bán tại thị trường nội địa trở nên không phù hợp để so sánh với giá xuất khẩu.

Căn cứ theo định nghĩa ở trên, có thể thấy điều kiện để áp dụng PMS sẽ bao gồm hai tiêu chí: (i) có sự bóp méo giá cả do chính phủ can thiệp và (ii) sự bóp méo đó dẫn đến sự so sánh không chính xác giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu sản phẩm bị điều tra. Các tiêu chí trên cũng phù hợp với kết luận của Ban Hội thẩm trong vụ việc giải quyết tranh chấp EC-Cotton Yarn (1995). Trong phán quyết, Ban Hội thẩm đã đưa ra các tiêu chí của PMS như sau:

“- Bất kỳ tình huống thị trường nào cũng có thể là một loại của PMS nếu tình huống đó xảy ra tình trạng giá sản phẩm bị điều tra bị tác động và;

- Để sử dụng giá trị thay thế từ nước thứ ba khi xác định giá trị thông thường hay tự xây dựng giá trị thông thường, tình huống đó phải là nguyên nhân khiến không thể so sánh được giá xuất khẩu và giá trị thông thương một cách chính xác.”

Vấn đề sử dụng giá trị thay thế khi xảy ra PMS tác động đến giá đầu vào của sản phẩm lại một lần nữa được xem xét tại vụ việc giải quyết tranh chấp gần đây của WTO, vụ việc EU-biodiesel. Trong vụ việc đó, EU cho rằng, thuế xuất khẩu mà Argentina đã áp dụng đối với sản phẩm đậu nành và dầu đậu nành (nguyên liệu chính để sản xuất nhiên liệu sinh học -biodiesel) đã tạo ra PMS đối với thị trường nguyên liệu. Theo EU, việc đánh thuế xuất khẩu khiến nguyên liệu sản xuất biodiesel luôn sẵn có tại Argentina và khiến giá nguyên liệu này rất thấp so với thực tế. Trên cơ sở xác định tồn tại PMS, EU đã sử dụng giá trị thay thế từ nước khác để tính toán giá trị thông thường khiến mức thuế chống bán phá giá áp dụng với Argentina tăng cao. Ban Hội thẩm và Ban Phúc thẩm trong vụ việc này đểu xác định phương pháp EU áp dụng là không phù hợp với quy định của Hiệp định ADA vì thuế suất khẩu không phải là nguyên nhân gây ra PMS. Thêm vào đó, cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO cũng không đồng tình với giá trị thay thế mà EU đã lựa chọn vì nó không phản ánh đúng thực tế chi phí sản xuất biodiesel. Như vậy, có thể thấy, tiêu chí (i) khá rộng nhưng không phải trường hợp nào cũng sẽ dẫn đến PMS, để xác định tồn tại PMS, cơ quan điều tra thường xem xét những yếu tố như sau: (a) có hiện tượng giá cả, chi phí sản xuất bị ảnh hưởng; (b) có sự tác động của chính phủ đối (a) và (c) có mối liên hệ giữa sự tác động của chính phủ và giá cả, chi phí sản xuất.

Đối với tiêu chí thứ (ii), nhóm nghiên cứu cho rằng, đây là tiêu chí quan trọng hơn khi nó yêu cầu PMS phải gây ra sự so sánh không chính xác giữa giá xuất khẩu và giá trị thông thường. Hiện nay, Hiệp định ADA không đưa ra phạm vi, định nghĩa của PMS cũng như tiêu chí để xác định việc so sánh giá chính xác. Do vậy, cơ quan điều tra nước ngoài có thể toàn quyền đưa ra các điều kiện để xác định nội dung này. Tuy nhiên, nhóm nghiên cứu cho rằng, việc xác định sự so sánh chính xác hay không chính là quá trình xác định PMS có gây ra nhưng tác động khác nhau lên giá nội địa và giá xuất khẩu hay không. Trong trường hợp, PMS chỉ tác động đến giá nội địa, cơ quan điều tra có thể thực hiện một số điều chỉnh để xác định giá trị thông thường mà phản ánh đầy đủ PMS và không cần chứng minh hệ quả của việc tác động này là sự so sánh không chính xác giữa các giá trị. Trong trường hợp PMS tác động đến cả giá nội địa và giá xuất khẩu, cơ quan điều tra mới cần chứng minh sự so sánh giữa hai giá trị này là không chuẩn xác.

Như vậy, có thể thấy, trong tiêu chí thứ (ii) này, cơ quan điều tra nếu muốn áp dụng PMS sẽ phải xác định (a) PMS tác động lên giá xuất khẩu hay giá nội địa; (b) trong trường hợp chỉ tác động một trong hai giá trị sẽ xảy ra PMS; (c) nếu tác động đến cả hai giá trị, cần xem xét, đánh giá tiếp theo.