Thực tiễn điều tra vấn đề tình hình thị trường đặc biệt của Hoa Kỳ

Hoa Kỳ được biết đến như quốc gia sử dụng công cụ phòng vệ thương mại nhiều nhất trên thế giới cũng thành viên có lịch sử điều tra áp dụng từ rất sớm. Tính đến hết năm 2018, Hoa Kỳ đã thực hiện 949 vụ việc điều tra phòng vệ thương mại với hàng hóa xuất khẩu từ các thành viên, chiếm tới 14% tổng số vụ việc phòng vệ thương mại do toàn bộ thành viên WTO khởi xướng điều tra. Trong số 949 vụ việc phòng vệ thương mại có 694 vụ việc là điều tra chống bán phá giá, 243 vụ việc là điều tra chống trợ cấp và 12 vụ việc là điều tra biện pháp tự vệ[1]. Có thể thấy, Hoa Kỳ ưu tiên sử dụng các biện pháp chống bán phá giá với tỷ lệ hơn 73% trong tổng số các biện pháp phòng vệ thương mại.

Bên cạnh việc sử dụng công cụ phòng vệ thương mại nhiều nhất trên thế giới, Hoa Kỳ thường xuyên đưa ra các cách giải thích để áp dụng các quy định của các hiệp định liên quan của WTO một cách linh hoạt, hiệu quả nhằm bảo vệ ngành sản xuất trong nước. Do hầu hết các thành viên đều tương đối mới trong lĩnh vực phòng vệ thương mại nên khi áp dụng các điều khoản của hiệp định WTO, hầu như các thành viên đều tham khảo đến quy định và thực tiễn điều tra của Hoa Kỳ, một số nước thậm chí còn sao chép gần như toàn bộ các quy định này để xây dựng nội luật riêng. Một số thành viên mặc dù tự xây dựng nội luật riêng nhưng khi gặp các vướng mắc khi triển khai điều tra, hầu như đều tham khảo cách diễn giải của Hoa Kỳ. Hiện nay, đặc biệt trong bối cảnh ngay cả WTO cũng chưa quy định cụ thể về PMS, việc nghiên cứu thực tiễn điều tra của Hoa Kỳ đóng vai trò quan trọng để nghiên cứu vấn đề PMS khi triển khai trên thực tế.

Mặc dù điều tra 694 vụ việc chống bán phá nhưng nội dung PMS không chiếm tỷ lệ lớn trong các vụ việc này của Hoa Kỳ. Nguyên nhân một phần là do trước đây, các nước thành viên vẫn có quyền coi một số thành viên khác là quốc gia có nền kinh tế phi thị trường khi tiến hành điều tra chống bán phá giá nên việc xác định giá trị thông thường tương đối “rộng” cho cơ quan điều tra nước nhập khẩu. Tuy nhiên, hiện nay, do thời hạn để mặc nhiên coi các thành viên là nền kinh tế phi thị trường trước đây đã kết thúc nên các thành viên WTO trong đó có Hoa Kỳ đã tìm cách vận dụng các quy định khác có tính chất tương tự vấn đề kinh tế thị trường trong vụ việc điều tra chống bán phá. Điều này lý nguyên nhân tại sao gần đây, vấn đề PMS được đưa ra bàn luận trao đổi, nghiên cứu cũng như áp dụng trên thực tế nhiều hơn trong các vụ việc điều tra chống bán phá giá của Hoa Kỳ và EU.

Một số vụ việc điển hình

a) Vụ việc điều tra chống bán phá giá sản phẩm nước hoa quả Kiwi tươi xuất khẩu từ Niu-Di-lân

Vụ việc này được khởi xướng điều tra năm 1996 với sản phẩm nước hoa quả Kiwi tươi xuất khẩu từ Niu-Di-lân. Trong vụ việc này, nguyên đơn đã cáo buộc Ủy ban tiếp thị của Niu-Di-lân[2] (gọi tắt là NZKM) đã được chỉ định là nhà xuất khẩu duy nhất của Niu-Di-lân nên các sản phẩm của nhà xuất khẩu này không được bán theo giá thị trường khiến việc so sánh giữa giá xuất khẩu và giá nội địa không thể tiến hành. Trên cơ sở đó, nguyên đơn đề nghị áp dụng điều khoản PMS để xác định biên độ bán phá giá trong vụ việc.

Khi tiến hành điều tra, Hoa Kỳ mặc dù sử dụng phương pháp tự xác định giá bán nội địa tuy nhiên, không phải căn cứ trên kết luận tồn tại PMS mà dựa trên cơ sở “bán dưới chi phí sản xuất”. Theo đó, Hoa Kỳ đã tiến hành phép thử “thấp hơn chi phí” (below-cost-test) để xác định các giao dịch nội địa sản phẩm bị điều tra có bán dưới chi phí sản xuất hay không. Trên cơ sở thông tin thu thập được từ bản trả lời của nhà xuất khẩu, Hoa Kỳ đã phát hiện có hơn 80% giao dịch bán hàng nội địa của nhà xuất khẩu này được bán dưới giá thành sản xuất trong thời gian dài.

Việc Hoa Kỳ đưa ra kết luận không tồn tại PMS được dựa cơ sở  mặc dù NZKB là nhà xuất khẩu có vị trí thống lĩnh về sản phẩm bị điều tra nhưng chưa có đủ thông tin kết luận NZKB bị kiểm soát giá bán sản phẩm bị điều tra hoặc chứng minh đây là nhà xuất khẩu độc quyền của Niu-Di-lân. Thêm vào đó, các nhà đại lý có thể bán sản phẩm sang các thị trường khác khi được NZKB ủy quyền. Do đó, Hoa Kỳ cho rằng thị trường và giá xuất khẩu không bị kiểm soát hay can thiệt từ phía NZKB. Kể cả trong trường hợp, NZKB can thiệp vào giá xuất khẩu, cũng chưa có bằng chứng chỉ ra rằng NZKB thay mặt chính phủ để kiểm soát giá tại thị trường nội địa. Căn cứ kết luận này, Hoa Kỳ cho rằng nguyên đơn đã chưa đưa ra được những bằng chứng để xác định tồn tại PMS theo quy định pháp luật điều tra chống bán phs giá của Hoa Kỳ. Thêm vào đó, Hoa Kỳ cũng đưa ra nhận định, đó là các giao dịch dưới chi phí sản xuất không phải là điều kiện để hình thành PMS, việc tồn tại PMS sẽ bao gồm một số yếu tố như: (i) lượng bán nội địa thấp hơn 5% tổng lượng xuất khẩu và/hoặc (ii) có sự kiểm soát của chính phủ về giá bán tại thị trường nội địa khiến mức giá đó không mang tính cạnh tranh.

b) Vụ việc điều tra chống bán phá giá sản phẩm lúa mì

Đây là vụ việc Hoa Kỳ điều tra chống bán phá giá sản phẩm lúa mỳ của Ca-na-đa khởi xướng vào năm 2003[3]. Trong vụ việc này, nguyên đơn tiếp tục cáo buộc nội dung PMS liên quan đến cơ quan chính phủ. Theo đó, nguyên đơn cho rằng Ban lúa mỳ Ca-na-đa là đơn vị thuộc kiểm soát của chính phủ, độc quyền mua và bán sản phẩm lúa mỳ tại thị trường Ca-na-đa. Nguyên đơn cũng cáo buộc các quy định của chính phủ cho phép Ban lúa mỳ Ca-na-đa có quyền kiểm soát chi phí vận chuyển đường sắt mà chi phí này ảnh hưởng rất lớn đến giá lúa mỳ[4]. Việc kiểm soát độc quyền này, theo nguyên đơn, sẽ khiến giá bán tại thị trường nội địa không phải là giá thị trường khiến việc so sánh với giá xuất khẩu không chính xác và xuất hiện tình trạng PMS.

Tuy nhiên, trong vụ việc này, cơ quan điều tra Hoa Kỳ tiếp tục bác bỏ cáo buộc của nguyên đơn về PMS vì cho rằng chưa có đủ căn cứ xác minh. Mặc dù kết luận Ban lúa mỳ Ca-na-đa là cơ quan chính phủ có vị trị độc quyền trong việc mua bán lúa mỳ nhưng Hoa Kỳ không xác định Ban lúa mỳ Ca-na-đa đã kiểm soát toàn bộ giá bán lúa mỳ tại Ca-na-đa. Hoa Kỳ cho rằng việc xác định tồn tại PMS cần phải dựa trên những căn cứ vững chắc, đầy đủ, toàn diện.

c) Vụ việc điều tra chống bán phá giá thép cuộn và thép chống ăn mòn

Đây là vụ việc Hoa Kỳ khởi kiện chống bán phá giá thép cuộn và thép chống ăn mòn xuất khẩu từ Hàn Quốc năm 1997. Trong vụ việc này, nguyên đơn cũng cáo buộc rằng tồn tại trên thị trường thép Hàn Quốc do giá thép bị kiểm soát bởi chính phủ trên cơ sở các nguồn thông tin từ bên thứ ba, các báo cáo phân tích biến động giá. Trên cơ sở cáo buộc tồn tại PMS, nguyên đơn yêu cầu sử dụng phương pháp tự xây dựng giá trị thông thường khi tiến hành so sánh với giá xuất khẩu.

Tuy nhiên, cũng giống như các vụ việc trước, cơ quan điều tra Hoa Kỳ cho rằng chưa có bằng chứng thuyết phục chứng minh tồn tại PMS. Mặc dù đồng ý với cáo buộc có sự can thiệp đáng kể của chính phủ vào ngành thép nhưng sự can thiệp này chưa đến mức ảnh hưởng đến việc so sánh giữa giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Nguyên nhân chính để Hoa Kỳ đi đến kết luận này là do chính sách đối với giá thép của chính phủ Hàn quốc đã kết thúc trước khi vụ việc được tiến hành điều tra. Thêm vào đó, sau khi thẩm tra các nguồn thông tin tài liệu, cơ quan điều tra cũng không tìm thấy sự can thiệp của chính phủ vào giá bán thép.

d) Vụ việc điều tra chống bán phá giá ống thép dẫn dầu (OCTG)

Đây là vụ việc Hoa Kỳ điều tra với sản phẩm ống thép dẫn dầu của Hàn Quốc vào năm 2017[5]. Có thể nói, đây là vụ việc khá điển hình cho việc sử dụng PMS trong hoàn cảnh mới và đã đưa ra những thông lệ cho các vụ việc điều tra sau này của Hoa Kỳ.

Trong vụ việc này, cáo buộc của nguyên đơn về ảnh hưởng của PMS tới chi phí sản xuất tại Hàn Quốc được xây dựng trên: (i) sự bóp méo về chi phí nguyên liệu sản xuất do nhập khẩu thép cán nóng từ Trung Quốc; (ii) Chính phủ Hàn Quốc trợ cấp cho ngành sản xuất thép cán nóng của Hàn Quốc; (iii) sự bóp méo chi phí sản xuất thép cán nóng từ những nhà sản xuất và cung cấp thép cán nóng và (iv) Chính phủ Hàn Quốc can thiệp vào giá điện.

Sau khi xem xét các thông tin, đánh giá, phân tích các bản trả lời, bản lập luận của các bên liên quan, Hoa Kỳ cho rằng tồn tại PMS tại thị trường nội địa Hàn Quốc đối với ngành sản xuất ống thép OCTG. DOC giải thích rằng, mục 504 đạo luật TPEA đã bổ sung thuật ngữ PMS khi định nghĩa “điều kiện thương mại thông thường”. Ngoài ra, mục 773 (e) đạo luật TPEA cho phép cơ quan điều tra Hoa Kỳ sử dụng phương pháp tính toán thay thế nếu PMS tồn tại khiến chi phí nguyên vật liệu và chi phí gia công không phản ánh đúng chi phí sản xuất trong điều kiện “thương mại thông thường”. Trong vụ việc này, cơ quan điều tra Hoa Kỳ đồng quan điểm với nguyên đơn về sự bóp méo chi phí nguyên liệu nhập khẩu, trợ cấp của chính phủ  và sự bóp méo chi phí sản xuất nguyên liệu là những yếu tố làm xuất hiện PMS dẫn đến việc so sánh giá trị thông thường và giá xuất khẩu không chính xác. Trên cơ sở đó, cơ quan điều tra Hoa Kỳ đã tự xác định giá trị thông thường đối với sản phẩm OCTG và so sánh với giá xuất khẩu sang Hoa Kỳ.

Qua một số vụ việc trên, có thể thấy, trước năm 2016, Hoa Kỳ ít khi sử dụng cũng như xác định PMS trong các vụ kiện chống bán phá giá với hầu hết lý do là nguyên đơn chưa cung cấp được bằng chứng đầy đủ để chứng minh. Điều này cũng xuất phát từ việc trước đây Hoa Kỳ chưa quy định cụ thể về PMS cũng như giới hạn các tình huống được coi là PMS. Chính vì thiếu căn cứ pháp lý nên cơ quan điều tra Hoa Kỳ có yêu cầu rất cao đối với các thông tin, bằng chứng cáo buộc về PMS. Những cáo buộc về bóp méo giá cả, những giả định về việc chính phủ kiểm soát hay độc quyền nếu không được củng cố bằng các chứng cứ thuyết phục sẽ không được xem xét. Tuy nhiên, sau năm 2015, luật pháp về chống bán phá giá của Hoa Kỳ đã có sự thay đổi đáng kể khi đã đưa ra định nghĩa về PMS. Theo đó, PMS sẽ bao gồm cả nội dung về điều kiện thương mại thông thường và sự bóp méo đầu vào sản xuất.

Điều đáng lưu ý, Hoa Kỳ không chỉ xem xét vấn đề này trong quá trình điều tra ban đầu của vụ việc (vụ việc gốc) mà còn cho phép các bên liên quan có thể đề nghị điều tra nội dung và PMS ngay cả trong quá trình rà soát hành chính hàng năm nếu hồ sơ của nguyên đơn đáp ứng yêu cầu của Bộ Thương mại Hoa Kỳ.