Một số vụ việc giải quyết tranh chấp tại WTO về vấn đề tình hình thị trường đặc biệt trong điều tra chống bán phá giá, chống trợ cấp

Chống bán phá giá thường được xác định bằng cách so sánh giá bán tại nước xuất khẩu với giá xuất khẩu. Tuy nhiên, Hiệp định Chống bán phá giá WTO (ADA) cho phép sử dụng hai giá trị thay thế, đó là “giá xuất khẩu sang một nước thứ ba thích hợp” (bán bán tại nước thứ ba) hoặc “chi phí sản xuất tại nước xuất xứ của hàng hóa cộng với một khoản chi phí hành chính, chi phí bán hàng và chi phí chung và khoản lợi nhận hợp lý” (giá trị thông thường tính toán) trong trường hợp tồn tại “tình hình thị trường đặc biệt” khiến giá bán tại nước xuất khẩu không thể so sánh được với giá xuất khẩu. Do đó, điều khoản về “tình hình thị trường đặc biệt” cho phép các nước sử dụng giá bán tại nước thứ ba hoặc giá trị thông thường tính toán dựa trên chi phí, mà thường dẫn tới kết luận có hành vi bán phá giá (trong khi thực tế không có) hoặc làm tăng biên độ phá giá.

ADA phân biệt 3 trường hợp khi giá xuất khẩu sang nước thứ ba hoặc giá trị thông thường tính toán dựa trên chi phí có thể được sử dụng: (1) không có giao dịch nào trong điều kiện giao dịch thông thường, (2) tình hình thị trường đặc biệt khiến không thể so sánh được một cách đúng đắn, (3) lượng bán hàng nội địa không đủ để so sánh được một cách đúng đắn[1]. Như vậy, để áp dụng trường hợp thứ 2 thì trước hết cần tồn tại một tình hình thị trường đặc biệt và thứ hai, tình hình đó khiến giá bán nội địa của nước xuất khẩu không thể so sánh được với giá xuất khẩu một cách hợp lý.

Để thỏa mãn điều kiện thứ nhất, cần xác định phạm vi của “tình hình thị trường đặc biệt”

1. Vụ việc EU – Biodiesel (Argentina)

a. Bối cảnh vụ việc

Tháng 8 năm 2012, Tổ chức dầu Biodiesel Châu Âu  (EBB), đại diện cho các nhà sản xuất dầu diesel tại EU, đã nộp đơn kiện cáo buộc dầu diesel nhập khẩu từ Argentina và Indonesia được bán phá giá vào EU đã gây thiệt hại cho các nhà sản xuất dầu biodiesel EU.

Trong hầu hết các vụ điều tra chống bán phá giá, biên độ phá giá được xác định bằng cách so sánh giá hàng hóa được bán tại thị trường nước xuất khẩu (trị giá thông thường) với giá bán tại thị trường nhập khẩu (giá xuất khẩu). Tuy nhiên, Hiệp định ADA cho phép cơ quan điều tra có thể không sử dụng trị giá thông thường trong 3 trường hợp sau: (1) không có giao dịch sản phẩm bị điều tra tại thị trường nước xuất khẩu trong “điều kiện giao dịch thông thường”, (2) tình hình thị trường đặc biệt khiến không thể so sánh được một cách đúng đắn, (3) lượng bán hàng nội địa không đủ để so sánh được một cách đúng đắn (Điều 2.2 Hiệp định ADA). Theo đó, EBB đã cáo buộc rằng Chính phủ Argentina đã can thiệp vào tất cả các yếu tố của quá trình sản xuất dầu biodiesel và sự can thiệp này khiến giá bán nội địa của dầu diesel không thể được dùng để xác định trị giá thông thường (tức là tồn tại tình hình thị trường đặc biệt).  

Do biên độ phá giá được xác định thông qua việc so sánh trị giá thông thường và giá xuất khẩu, EC phải tìm một giá trị thay thế cho giá bán tại Argentina để xác định trị giá thông thường. Hiệp định ADA cho phép sử dụng 2 giá trị thay thế đó là: (1) giá xuất khẩu sang một nước thứ ba” (giá bán tại nước thứ ba) hoặc (2) “chi phí sản xuất tại nước xuất xứ của hàng hóa cộng với một khoản chi phí hành chính, chi phí bán hàng và chi phí chung và khoản lợi nhận hợp lý” (trị giá thông thường tính toán). EC đã lựa chọn giá trị thay thế thứ (2) – trị giá thông thường tính toán – để xác định trị giá thông thường. Để phân tích trị giá thông thường tính toán, EC phải xem xét giá của các yếu tố đầu vào chính để sản xuất dầu biodiesel tại Argentina. Chủ yếu trong số đó là đậu nành và dầu đậu nành. Trong giai đoạn điều tra sơ bộ, EC chỉ ra rằng họ không có đủ thông tin để giải quyết lập luận của EBB rằng giá của đậu nành và dầu đậu nành bị bóp méo khiến giá trị này không thể được sử dụng để xác định chi phí sản xuất dầu biodiesel, tuy nhiên EC cho biết sẽ giải quyết vấn đề này ở giai đoạn điều tra cuối cùng. Do đó, trong kết luận sơ bộ, EC đã sử dụng chi phí của đậu nành và dầu đậu nành được cung cấp bởi các doanh nghiệp bị đơn Argentina để tính toán biên độ phá giá và xác định rằng dầu biodiesel của Argentina được bán phá giá vào EU với biên độ phá giá từ 6.8% đến 10.6%.  

Tuy nhiên, trong giai đoạn điều tra cuối cùng, EC đã xem xét giá bán trong nước của đậu nành và đâu đậu nành và kết luận rằng hệ thống thuế xuất khẩu của Argentina khiến giá bán đậu nành bị thấp hơn đáng kể so với giá quốc tế, điều này tạo ra một “tình hình thị trường đặc biệt” đối với việc sản xuất dầu biodiesel.

Do đó, EC đã quyết định sử dụng giá tham chiếu của Argentina (trừ đi một số chi phí vận chuyển nhất định) thay cho giá thực tế mà các nhà sản xuất Argentina phải trả khi xác định chi phí nguyên liệu được sử dụng để sản xuất dầu biodiesel. EC đã lý giải rằng giá tham chiếu này là giá mà “đáng lẽ sẽ được trả. . . nếu không có hệ thống thuế xuất khẩu”.

Kết quả của việc sử dụng các giá tham chiếu này đó là biên độ phá giá đối với các doanh nghiệp xuất khẩu Argentina cao hơn nhiều so với kết quả sơ bộ trước đó, từ 41,9% đến 49,2%. Xét về kinh tế học, có thể thấy giá dầu diesel sinh học của Argentina trở nên thấp đi do Arhentina áp dụng thuế xuất khẩu đối với đậu nành và các sản phẩm từ đậu nành. Trong khi đó đậu nành là đầu vào chính của dầu biodiesel (chiếm 75-80% chi phí) và có giá rất rẻ ở Argentina vì Chính phủ Argentina áp thuế xuất khẩu cao đối với đậu nành thô và thuế xuất khẩu thấp hơn đối với dầu biodiesel – mặt hàng có giá trị gia tăng cao hơn. Chính sách này của Argentina có lẽ được thiết kế để có hai hiệu ứng: (i) bằng cách đánh thuế cao hơn đối với hàng hóa thô so với hàng hóa được chế biến nhiều hơn, chính phủ Argentina đã cố gắng nâng cao thành phần giá trị gia tăng của hàng xuất khẩu Argentina và hỗ trợ nền kinh tế đẩy mạnh chuỗi giá trị trong xuất khẩu; (ii) bằng cách gây áp lực giảm giá trong nước của đầu vào chính của dầu biodiesel – đậu nành thô – chính phủ Argentina thực hiện chính sách hỗ trợ tài chính trực tiếp cho các nhà sản xuất dầu biodiesel. Nói cách khác, chính phủ đã cung cấp cho các nhà sản xuất dầu biodiesel một khoản trợ cấp sản xuất thực tế (một lợi ích tài chính mang tính riêng biệt cho ngành sản xuất này) nhưng chi phí của chương trình trợ cấp này lại được trả bởi các doanh nghiệp bán đậu nành. Chính phủ Argentina bằng cách can thiệp dưới dạng thuế xuất khẩu đối với đầu vào thay vì trợ cấp sản xuất trực tiếp (trợ cấp để mua đầu vào) đã khiến chi phí của chương trình trợ cấp xuất hiện trên bảng cân đối của Chính phủ dưới dạng doanh thu thuế (chứ không phải khoản chi tiêu), nhưng vẫn trao lợi ích riêng biệt cho một ngành sản xuất cụ thể – ngành sản xuất dầu biodiesel.

b. Lập luận của EU và Argentina

Trọng tâm của tranh chấp giữa EU và Argentina đó là quan điểm khác nhau về các loại dữ liệu mà cơ quan điều tra phải sử dụng khi xác định giá trị thông thường.

Lập luận cơ bản của Argentina đó là Hiệp định ADA yêu cầu cơ quan điều tra sử dụng giá thực tế phải trả cho hàng hóa tại nước xuất xứ, bất kể giá trị thực tế có thể bị bóp méo hay khác so với “thực tế” như thế nào. Nếu giá được phản ánh trong sổ sách và hồ sơ thực tế của doanh nghiệp như những gì họ đã thực sự phải trả cho đầu vào sản xuất, thì cơ quan điều tra phải sử dụng các giá trị này.

Trong khi đó, EU cho rằng có một tiêu chuẩn bao quát về tính hợp lý cho phép cơ quan điều tra tìm kiếm giá trị thay thế khi giá thực tế không hợp lý và cơ quan điều tra không bắt buộc phải tuân theo giá thực tế nếu giá đó không có mối quan hệ hợp lý với giá thực tế vì Chính phủ có sự can thiệp làm sai lệch giá thực tế. EU kết luận rằng “giá của nguyên liệu chính được sử dụng bởi các nhà sản xuất dầu biodiesel tại Argentina… thấp hơn giá quốc tế do sự méo mó bởi hệ thống thuế xuất khẩu của Argentina tạo ra và do đó, chi phí của nguyên liệu không được phản ánh hợp lý trong hồ sơ của các nhà sản xuất Argentina”[2].

Như vậy, tranh chấp của hai bên tập trung vào việc diễn giải hai điều khoản trong Điều 2 Hiệp định ADA, cụ thể: (i) Điều 2.2, cho phép cơ quan điều tra không sử dụng giá bán tại thị trường trong nước khi không có giao dịch sản phẩm tương tự trong điều kiện thương mại thông thường và sử dụng giá trị thay thế để xác định Giá trị thông thường, trong đó có “chi phí sản xuất tại nước xuất xứ cộng với một khoản hợp lý cho chi phí quản lý, bán hàng và chi phí chung và lợi nhuận”, mà thường được gọi chung là Chi phí sản xuất (COP). Trong vụ việc này, hai bên không tranh cãi về quyết định của EU khi không sử dụng giá bán trên thị trường trong nước hoặc việc lựa chọn sử dụng COP để tính toán giá trị thông thường. Thay vào đó, tranh chấp tập trung vào các giả định về COP và phương pháp mà EU sử dụng. 

Argentina không tranh cãi về việc chính sách thuế xuất khẩu của họ làm giảm giá bán đậu nành trong nước. Trên thực tế, quan điểm của họ trong quá trình điều tra ban đầu gồm 2 điểm: (i) hệ thống thuế xuất khẩu của Argentina là được phép theo quy định của WTO và (ii) giá đầu vào thấp được coi là “lợi thế cạnh tranh tự nhiên của các nhà sản xuất Argentina”[3]. Theo quan điểm của họ, hệ thống thuế đã trao cho các nhà sản xuất Argentina lợi thế cạnh tranh công bằng, tạo ra lợi ích phúc lợi cho các khách hàng châu Âu của các công ty Argentina. Trong cuộc điều tra chống bán phá giá của EU và vụ việc tranh chấp tại WTO, Argentina lập luận rằng EC đã diễn giải sai Hiệp định ADA và đã không đúng khi sử dụng giá đậu tương quốc tế để xây dựng chi phí sản xuất của các nhà sản xuất dầu biodiesel Argentina. Vấn đề pháp lý theo Điều 2.2 đó là liệu EU, khi sử dụng giá tham chiếu do Chính phủ Argentina xây dựng dựa trên giá quốc tế, có đưa ra chính xác COP tại Argentina – nước xuất xứ hay không.

EU cho rằng giá đậu tương mà họ sử dụng phản ánh chi phí đậu tương mà các nhà sản xuất dầu biodiesel đáng lẽ phải trả nếu không có sự bóp méo do hệ thống thuế xuất khẩu của Argentina gây ra. Do đó, EU lập luận rằng những mức giá này là “chi phí tại nước xuất xứ” theo nghĩa của Điều 2.2 của ADA.

Trong khi đó, quan điểm của Argentina đó là cụm từ “chi phí sản xuất ở nước xuất xứ” trong Điều 2.2 chỉ đề cập đến các chi phí phát sinh trong quá trình sản xuất sản phẩm bị điều tra tại nước xuất xứ, do đó chỉ có thể được xác định bằng cách sử dụng các thông tin và bằng chứng tại nước xuất xứ mà không được sử dụng giá quốc tế hoặc ngưỡng chuẩn bên ngoài.  

c. Kết luận của Ban hội thẩm và Cơ quan Phúc thẩm

Ban hội thẩm kết luận rằng mặc dù quy định của EU - Điều 2(5) Basic Regulation  không trái với Hiệp định ADA về mặt pháp lý vì không bắt buộc cơ quan điều tra mà chỉ đơn thuần cho phép họ sử dụng thông tin bên ngoài nước xuất xứ. Tuy nhiên, Ban hội thẩm cho rằng quy định có thể bị áp dụng trái với Hiệp định ADA, như trong trường hợp vụ việc này[4].

Cơ quan Phúc thẩm ủng hộ quan điểm của EU và cho rằng giá nguyên liệu đầu vào nội địa không hợp lý không phải là cơ sở đầy đủ để sử dụng giá trị thay thế:

“…Chúng tôi đồng ý với Ban hội thẩm rằng quyết định của EU về việc giá đậu nành tại Argentina thấp hơn so với giá quốc tế do Argentina áp dụng thuế xuất khẩu không phải là căn cứ đầy đủ để kết luận rằng hồ sơ của nhà sản xuất không phản ánh hợp lý chi phí đậu nành để sản xuất và bán dầu biodiesel, hoặc để không xem xét các chi phí liên quan trong hồ sơ khi tính toán giá trị thông thường của dầu biodiesel”[5].

Ban hội thẩm giải thích thêm rằng Điều 2.2.1.1 Hiệp định ADA yêu cầu hồ sơ của nhà xuất khẩu phải phản ánh chi phí một cách hợp lý, mà không yêu cầu chi phí đó phải hợp lý. Điều này có nghĩa là “….việc liệu hồ sơ của nhà sản xuất/xuất khẩu bị điều tra có phù hợp với chi phí phát sinh của họ hay không liên quan đến việc sản xuất và bán sản phẩm bị điều tra”, nhưng không liên quan đến việc xem xét “tính hợp lý” của các chi phí thông báo, như EU đề xuất. Điều này phù hợp với nhận định của Ban hội thẩm rằng “mục đích của việc so sánh là để xác định hồ sơ của nhà sản xuất/xuất khẩu có phản ánh các chi phí thực tế xảy ra hay không, chứ không phải phản ánh các chi phí giả định có thể xảy ra trong các trường hợp khác nhau mà quan điều tra cho rằng “hợp lý” hơn chi phí thực tế đã xảy ra[6]”. 

Cơ quan Phúc thẩm cho rằng Điều 2.2 không chỉ ra chính xác bằng chứng nào cơ quan điều tra có thể sử dụng trong trường hợp hồ sơ không phản ánh chi phí một cách hợp lý, do đó cơ quan điều tra có quyền sử dụng các thông tin khác ngoài hồ sơ của nhà xuất khẩu, có thể trong hoặc ngoài phạm vi nước xuất xứ, nhưng để làm điều đó, cơ quan điều tra phải điều chỉnh để đảm bảo chi phí đó phản ánh đúng chi phí sản xuất tại nước xuất xứ. Cơ quan điều tra không được “đơn thuần thay thế chi phí bên ngoài nước xuất xứ cho chi phí sản xuất tại nước xuất xứ”. Họ phải đảm bảo rằng dù thông tin nào được sử dụng, thì cũng để đưa ra “chi phí sản xuất tại nước xuất xứ”, thậm chí nếu điều này yêu cầu cơ quan điều tra phải điều chỉnh các thông tin thu thập.       

Ngoài ra, Cơ quan Phúc thẩm ủng hộ kết luận của Ban hội thẩm rằng việc điều chỉnh có nghĩa rằng khôi phục điều kiện chi phí hiện hành. Họ cho rằng EU đã không điều chỉnh các thông tin sử dụng để đảm bảo thể hiện chi phí sản xuất tại Argentina. Ngược lại, cơ quan điều tra EU “lựa chọn giá thay thế đối với đậu nành để loại bỏ sự bóp méo trong chi phí đậu nành tại Argentina”[7]. Vì vậy, Cơ quan Phúc thẩm đồng ý với Ban hội thẩm rằng giá thay thế đối với đậu nành do EU sử dụng không thể hiện chi phí đậu nành tại Argentina và kết luận rằng Ban hội thẩm đã không sai khi kết luận cách tính của EU không phù hợp với Hiệp định ADA về mặt áp dụng.

Phán quyết của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ việc dầu biodiesel đã thiết lập 4 quy tắc quan trọng: (1) cơ quan điều tra không bị giới hạn ở các thông tin sử dụng để xác định giá trị thông thương, dù thông tin được sử dụng bên trong hay ngoài phạm vi nước xuất xứ, (2) tuy nhiên dù sử dụng thông tin nào để tính toán giá trị thông thường, thì chúng phải phản ánh chi phí sản xuất thực tế ở nước xuất xứ, (3) nếu thông tin đó không phản ánh được chi phí ở nước xuất xứ, thì cơ quan điều tra phải điều chỉnh để phản ánh chi phí sản xuất thực tế tại nước xuất xứ, bao gồm các yếu tố được cho là “bóp méo” chi phí sản xuất ở nước xuất xứ, và (4) “giá đầu vào nội địa không hợp lý” không phải là cơ sở đầy đủ để sử dụng giá thay thế đối với nguyên liệu đầu vào.

Đánh giá của các học giả về kết luận trong vụ việc EU – Biodiesel (Argentina) khá tích cực. Nhiều ý kiến cho rằng Ban hội thẩm đã khéo léo phân biệt thông tin với chi phí, cũng như không can thiệp quá nhiều vào quyền của cơ quan điều tra trong việc sử dụng các thông họ muốn, nhưng đồng thời, hạn chế việc tự do sử dụng giá trị thay thế để tính toán giá trị thông thường.

Tuy nhiên, kết luận trên không chấm dứt cuộc tranh luận giữa một bên coi thị trường đầu vào bị bóp méo là đại diện cho “thương mại không công bằng” và một bên cho rằng việc áp dụng biện pháp chống bán phá giá để ứng phó với trợ cấp thị trường đầu là lạm dụng luật WTO. Không có câu trả lời rõ ràng cho câu hỏi các Thành viên WTO được phép hoặc không được phép làm gì khi bản thân chi phí được cho là không hợp lý. Hiệp định ADA không quy định rõ ràng đối với vấn đề này. Do đó, đây là vấn đề làm rõ khái niệm bán phá giá và mục đích của Hiệp định ADA, mà không chỉ đơn thuần giải thích các khía cạnh kỹ thuật của các phương pháp tính toán theo các quy định hiện hành của ADA.

2. Vụ việc  EC – Cotton Yarn (Brazil)

a. Bối cảnh vụ việc

Ngày 22 tháng 3 năm 1990, EC đã công bố một thông báo trên Tạp chí Chính thức của Cộng đồng Châu Âu về việc khởi xướng điều tra chống bán phá giá đối với sợi bông nhập khẩu có nguồn gốc từ Brazil, Ai Cập, Ấn Độ, Thái Lan và Thổ Nhĩ Kỳ.

Ngày 23 tháng 9 năm 1991, EC đã ban hành biện pháp chống bán phá giá tạm thời và chấm dứt cuộc điều tra đối với Ấn Độ và Thái Lan. Ngày 23 tháng 3 năm 1992, EC ban hành biện pháp chống bán phá giá cuối cùng đối với sợi từ Brazil và Thổ Nhĩ Kỳ, các doanh nghiệp Ai Cập nhận biên độ phá giá không đáng kể (de minimis).

Đối với Brazil, có 9 nhà xuất khẩu trả lời Bản câu hỏi điều tra của EC và được xác định là hợp tác. Có ba nhà xuất khẩu được lựa chọn làm bị đơn bắt buộc (Nisshinbo, Renda và Kanebo) và được nhận biên độ phá giá riêng, 6 doanh nghiệp còn lại nhận biên độ phá giá bằng bình quân gia quyền biên độ phá giá của 3 bị đơn bắt buộc.

Vào đầu năm 1989 (thời kỳ điều tra của vụ việc), tỷ giá hối đoái chính thức giữa đồng Cruzado Brazil (tiền tệ của Brazil từ năm 1986 đến 1989) và đồng đô la Mỹ đã bị Chính phủ Brazil tạm thời đóng băng vì lý do lạm phát cao, ở mức 1 Cruzado đổi 1 USD. Vào tháng 4, 5 và 6 năm 1989, Cruzado được điều chỉnh mất giá dần. Vào cuối năm 1989, đồng Cruzado mất giá tự do so với đồng đô la Mỹ.

Trong quá trình tính toán, EC đã sử dụng tỷ giá đô la Mỹ - Cruzado do Fundacao do Acaduto Brasileiro de Geograpfia e Estatistica (FIBGE) – một tổ chức công liên kết với Bộ Kế hoạch Brazil – công bố. EC đã tính toán biên độ phá giá cho ba nhà xuất khẩu được chọn mẫu bằng cách so sánh mỗi giao dịch xuất khẩu với giá trị thông thường hàng tháng theo đồng cruzado. Đối với một công ty bị đơn (Kanebo), EC đã sử dụng doanh thu thực tế bằng đồng cruzado và đối với hai công ty còn lại, họ đã sử dụng tỷ giá hối đoái chính thức vào cuối tháng để tính toán biên độ phá giá.

Đối với tháng 10, tháng 11 và tháng 12 năm 1989, EC đã tính giá trị thông thường cho Nisshinbo và Kanebo trên cơ sở chi phí sản xuất, với lý do các giao dịch bán hàng trong nước trong những tháng đó không được thực hiện trong điều kiện thương mại thông thường.

b. Lập luận của EU và Brazil

Trong vụ việc này, Brazil đã kiếu kiện quyết định của EC liên quan đến xác định giá trị thông thường vì đã không xem xét đúng “tình hình thị trường đặc biệt” tại Brazil vào thời điểm đó. Brazil cho rằng trong giai đoạn rà soát, xuất hiện tình trạng tỷ giá hối đoái bị đóng băng và lạm phát cao trong thị trường nội địa, điều này cần phải được cân nhắc đến khi xác định giá trị thông thường. Mặc dù Chính phủ Brazil đóng băng tỷ giá đồng Cruzado và đồng đô-la Mỹ, nhưng giá bán trong nước vẫn rất cao trong khi thu nhập xuất khẩu quy đổi sang đồng Cruzado thì giữ nguyên. Điều này dẫn tới biên độ phá giá tăng vì giá trị thông thường cao hơn. Brazil cho rằng tình hình tại Brazil thời điểm đó cấu thành “tình hình thị trường đặc biệt” theo ý nghĩa của Điều 2.2 của Hiệp định ADA, do đó việc xác định giá trị thông thường dựa trên giá trong nước không đảm bảo “so sánh phù hợp” với giá xuất khẩu[8]. 

Ngược lại, EC cho rằng trường hợp trên không được coi là “tình hình thị trường đặc biệt” bởi vì nó không ảnh hưởng đến giá nội địa. 

c. Kết luận của Ban hội thẩm

Ban hội thẩm đồng ý với EC và cho rằng bản thân “tình hình thị trường đặc biệt” không liên quan. Nó chỉ thực sự có tác động nếu nó ảnh hưởng đến việc so sánh giá trị thông thường và giá xuất khẩu. Ban  hội thẩm giải thích rằng lời văn của Điều 2.2 Hiệp định ADA chỉ rõ rằng điều kiện để cho phép sử dụng giá trị thông thường tự tính toán không phải là có tồn tại một “tình hình thị trường đặc biệt” hay không. “Tình hình thị trường đặc biệt” chỉ liên quan khi nó khiến bản thân các giao dịch trở nên không phù hợp để so sánh một cách thích hợp[9]. Từ đó, Ban hội thẩm cho rằng Brazil đã không chứng minh được việc đóng băng tỷ giá hối đoái có ảnh hưởng đến giá nguyên vật liệu đầu vào của sợi bông và gây bóp méo giá bán sợi bông nội địa[10].

Mặc dù vậy, Ban hội thẩm không đưa ra một định nghĩa cụ thể cho “tình hình thị trường đặc biệt”. Việc không có định nghĩa và không có quy định rõ ràng đối với “tình hình thị trường đặc biệt” khiến các nước dễ dàng áp dụng không đúng quy định này. Như vậy, từ vụ việc giải quyết tranh chấp đầu tiên liên quan đến “tình hình thị trường đặc biệt”, chúng ta có thể rút ra một số tiêu chuẩn xem xét sau:         

• Ban hội thẩm không chỉ ra một giới hạn rõ ràng đối với các tình huống có thể coi là “tình hình thị trường đặc biệt. Các yếu tố khách quan như chính sách kinh tế vĩ mô của chính phủ hoặc chính sách tỷ giá hối đoái cũng có thể được coi là cấu thành “tình hình thị trường đặc biệt”.
• Tuy nhiên, dù “tình hình thị trường đặc biệt” ở dạng thế nào, thì trường hợp đó phải có tác động đến giá bán nội địa của sản phẩm bị điều tra, gây ảnh hưởng đến bản chất của các giao dịch nội địa.
• Hơn nữa, để sử dụng giá bán của nước thứ ba hoặc giá trị thông thường tự tính toán, thì tác động của “tình hình thị trường đặc biệt” đối với giá phải gây ra sự không tương xứng giữa giá trong nước và giá xuất khẩu, khiến không thể so sánh một cách thích hợp.

3. Vụ việc Australia – A4 Copy Paper (Indonesia) (DS529)

a Bối cảnh vụ việc

Tháng 4 năm 2017, Ủy ban Chống bán phá giá Úc (ADC) đã ra quyết định áp thuế chống bán phá giá đối với sản phẩm giấy A4 từ Indonesia, với mức thuế chống bán phá giá từ 12,6% đến 45,1%.

Trong vụ việc này, ADC đã kết luận rằng các nhà xuất khẩu của Indonesia bán phá giá trên cơ sở tồn tại “tình hình thị trường đặc biệt” tại thị trường Indonesia. Theo đó, ADC đã sử dụng giá tham chiếu thay vì giá bán tại Indonesia để tính toán biên độ phá giá vì ADC cho rằng giá bán tại thị trường Indonesia đã bị bóp méo.

Ngày 01 tháng 9 năm 2017, Indonesia đã khiếu kiện biện pháp chống bán phá giá nêu trên của Úc lên Cơ quan giải quyết tranh chấp WTO.

b.Lập luận của Úc và Indonesia

Úc cho rằng trong vụ việc này ADC đã xác định tồn tại “tình hình thị trường đặc biệt” do Chính phủ Indonesia đã thực thi các chính sách làm bóp méo giá của nguyên vật liệu chính (bột giấy), khiến giá giấy bị giảm xuống. ADC cho rằng, theo Điều 2.2 Hiệp định ADA, trường hợp này cho phép ADC sử dụng giá trị thông thường tự tính toán (constructed normal value) để xác định biên độ phá giá. Ngoài ra, khi xây dựng giá trị thông thường, ADC đã không sử dụng chi phí thực tế của bột giấy (nguyên liệu đầu vào) của các nhà sản xuất Indonesia mà sử dụng giá tham chiếu. Thông thường giá tham chiếu dựa trên giá quốc tế được niêm yết và thường cao hơn chi phí thực tế của nhà xuất khẩu, điều này thường dẫn tới kết quả biên độ phá giá cao hơn.

Indonesia khiếu kiện rằng Úc đã vi phạm Điều 2.2 Hiệp định ADA khi sử dụng giá trị thông thường tự tính toán đối với giấy A4 thay vì sử dụng giá bán nội địa tại Indonesia. Mặc dù Úc xác định rằng có tồn tại tình hình thị trường đặc biệt khiến chi phí nguyên liệu đầu vào bị bóp méo và ảnh hưởng đến giá bán nội địa giấy A4 của các nhà sản xuất Indonesia, tuy nhiên Úc đã không cân nhắc đến việc giá bán nội địa có thể so sánh hợp lý với giá xuất khẩu giấy A4 hay không. Điều này là do các nhà sản xuất Indonesia đã sử dụng cùng một loại nguyên liệu đầu vào với cùng chi phí để sản xuất giấy A4 bán trên thị trường nội địa, xuất khẩu sang Úc và các thị trường khác. Do Úc không xem xét đến khả năng so sánh hợp lý với giá xuất khẩu theo Điều 2.2 Hiệp định ADA, Úc đã không xác định giá trị thông thường đối với giấy A4 phù hợp với Điều 2.2 Hiệp định ADA.

Để tính toán biên độ phá giá, ADC đã so sánh giá xuất khẩu giấy với giá trị thông thường tự tính toán mà được xác định cao hơn so với giá thực tế. Trước khi tiến hành tính toán, ADC đã không xem xét liệu giá bột giấy bị bóp méo có đảm bảo giá xuất khẩu có thể so sánh hợp lý với giá bán nội địa hay không. Indonesia cho rằng phương pháp của Úc không nhằm để đảm bảo giá trị thông thường phù hợp để so sánh với giá xuất khẩu mà nhằm để ứng phó với tác động của các chính sách của Chính phủ Indonesia dù cho chính sách này tác động đến giá xuất khẩu và giá bán nội địa ngang nhau.

c. Kết luận của Ban hội thẩm

Ngày 04/12/2019, Ban hội thẩm đã ban hành báo cáo cuối cùng của vụ việc. Ban hội thẩm cho rằng việc tình hình thị trường đặc biệt tồn tại là không đủ để cơ quan điều tra không xem xét giá nội địa. Cơ quan điều tra cần đánh giá liệu trong điều kiện tình hình thị trường đặc biệt tồn tại, họ có thể so sánh giá nội địa với giá xuất khẩu một cách hợp lý hay không. Chỉ khi không thể so sánh 2 giá trị này vì lý do tình hình thị trường đặc biệt tồn tại, thì cơ quan điều tra mới có thể không sử dụng giá nội địa tại nước xuất khẩu.

Ngoài ra, Ban hội thẩm cũng kết luận rằng tình hình thị trường đặc biệt xảy ra khi tồn tại một nhóm các điều kiện trên thị trường. Việc phân tích các điều kiện này phải được tiến hành trên cơ sở từng vụ việc. Ban hội thẩm ủng hộ Úc ở khía cạnh: giá nguyên liệu đầu vào bị bóp méo do tác động từ Chính phủ có thể dẫn tới tình hình thị trường đặc biệt, do đó kết luận của ADC về tình hình thị trường đặc biệt tồn tại phù hợp với Điều 2.2 Hiệp định ADA. Tuy nhiên, Ban hội thẩm không ủng hộ Úc ở khía cạnh: Úc đã không sử dụng giá nội địa tại nước xuất khẩu khi mà ADC đã không chứng minh được giá nội địa và giá xuất khẩu không thể so sánh được với nhau một cách hợp lý vì tồn tại tình hình thị trường đặc biệt.

Để giải thích khi nào giá xuất khẩu và giá nội địa có thể coi là không thể so sánh được với nhau, Ban hội thẩm cho rằng cơ quan điều tra phải xem xét ảnh hưởng của tình hình thị trường đặc biệt đối với cả giá nội địa và giá xuất khẩu. Tuy nhiên, chỉ xem xét tình hình thị trường đặc biệt có tác động đến cả giá nội địa và giá xuất khẩu không là chưa đủ, cơ quan điều tra cần xem xét mức độ và tính chất khác nhau của ảnh hưởng đó. Do đó, đánh giá về ảnh hưởng của tình hình thị trường đặc biệt đối với giá xuất khẩu và giá nội địa không chỉ bao gồm phân tích định lượng mà cả phân tích định tính. Cách tiếp cận sẽ phụ thuộc vào dữ kiện thực tế của từng vụ việc.

Đối với việc Cơ quan điều tra Úc không xem xét chi phí sản xuất thực tế của nhà xuất khẩu, Ban hội thẩm dẫn chiếu tới kết luận của Cơ quan phúc thẩm trong vụ việc EU- Biodiesel. Trong vụ việc này, EU đã không sử dụng giá nguyên liệu thực tế - đậu nành - để tính toán chi phí sản xuất dầu biodiesel của các nhà xuất khẩu Argentina vì chi phí này bị bóp méo do hệ thống thuế xuất khẩu của Argentina.

Cơ quan Phúc thẩm cho rằng việc hệ thống thuế xuất khẩu gây ra giá đậu nành thấp không phải là lý do hợp lý để kết luận rằng chi phí không được ghi nhận một cách hợp lý. EC phải sử dụng thông tin trong hồ sơ của nhà sản xuất. Tuy nhiên, Ban hội thẩm cho rằng, khác với quyết định của EC trong vụ việc EU- Biodiesel, việc ADC không sử dụng chi phí thực tế của nhà xuất khẩu không phải vì giá không hợp lý, mà bởi vì chi phí sản xuất bột giấy của nhà xuất khẩu Indonesia thấp hơn so với ngưỡng chuẩn trên thị trường cạnh tranh.

Ban hội thẩm giải thích rằng thuật ngữ “normally” (thường/thông thường) trong Điều 2.2.1.1 Hiệp định ADA khiến cơ quan điều tra có thể không sử dụng thông tin trong hồ sơ của nhà xuất khẩu, mặc dù (i) chi phí được ghi nhận phù hợp với quy tắc kế toán chung của nước xuất khẩu và (ii) hồ sơ phản ánh chi phí sản xuất và bán sản phẩm bị điều tra một cách hợp lý. Tuy nhiên, Ban hội thẩm vẫn cho rằng kết luận của ADC không phù hợp với Điều 2.2.1.1 bởi vì ADC đã không xem xét hai yếu tố (i) và (ii) trên.

d. Ý nghĩa vụ việc

Vụ việc DS529 thu hút sự quan tâm của nhiều nước Thành viên WTO, đặc biệt là EU và Hoa Kỳ (có 14 nước thành viên đăng ký tham gia bên thứ 3[11]) .

Vụ việc có ý nghĩa quan trọng bởi nó không chỉ liên quan đến tính hợp lệ của việc sử dụng thuật ngữ “tình hình thị trường đặc biệt” của Úc mà còn tạo ra tiền lệ về việc thuật ngữ này được diễn giải và áp dụng như thế nào.

Rộng hơn, vụ việc này có ảnh hưởng đến việc đối xử với các nước có “nền kinh tế phi thị trường” như Trung Quốc, Việt Nam vì làm rõ tính linh hoạt khi sử dụng giá trị thay thế trong các vụ việc điều tra chống bán phá giá sau khi phương pháp đối với các nước có “nền kinh tế phi thị trường” hết hiệu lực. Tiếp theo phán quyết của Cơ quan Phúc thẩm trong vụ việc EU – Biodiesel (Argentina), vụ việc giải quyết tranh chấp của Indonesia và Úc đã làm rõ hơn vấn đề chi phí thay thế có được sử dụng để tính toán giá trị thông thường trong trường hợp xác định có tồn tại tình hình thị trường đặc biệt hay không.